財政部4月已正式印發(fā)《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《創(chuàng)新采購辦法》），在公開招標(biāo)等七種采購方式之外，合作創(chuàng)新采購這種新的采購方式即將正式投入使用。不過，相較之前幾種采購方式，合作創(chuàng)新采購的制度目標(biāo)與具體程序均有不小差異，筆者認(rèn)為，必須充分掌握其特點后才能做到合理使用。
合作創(chuàng)新采購方式出臺的初衷
合作創(chuàng)新采購方式在很大程度上，主要關(guān)注通過發(fā)揮財政資金的杠桿作用，進(jìn)一步激發(fā)產(chǎn)品創(chuàng)新，滿足采購人以及社會“未來”的需求。
《創(chuàng)新采購辦法》第一條將《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（以下簡稱《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》）作為立法依據(jù)之一。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第八十五條明確：“國家加大財政性資金投入，并制定產(chǎn)業(yè)、金融、稅收、政府采購等政策，鼓勵、引導(dǎo)社會資金投入，推動全社會科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)經(jīng)費持續(xù)穩(wěn)定增長?！焙献鲃?chuàng)新采購方式的出臺，以財政資金引導(dǎo)社會資金投入創(chuàng)新，這是理解合作創(chuàng)新采購方式為何如此設(shè)計的邏輯起點?！犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第九十一條還規(guī)定了政府采購對科技創(chuàng)新產(chǎn)品“率先購買”和訂購的要求，這也為合作創(chuàng)新采購方式采取首購與訂購的程序打下基礎(chǔ)。
《創(chuàng)新采購辦法》的要點
——對實質(zhì)性創(chuàng)新進(jìn)行了定義，并通過一系列程序設(shè)計來確保財政資金可以投向?qū)嵸|(zhì)性創(chuàng)新。例如，《創(chuàng)新采購辦法》第二條第四款將創(chuàng)新產(chǎn)品定義為具有實質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新，包含新的技術(shù)原理、技術(shù)思想或者技術(shù)方法的產(chǎn)品。對現(xiàn)有產(chǎn)品的改型以及對既有技術(shù)成果的驗證、測試和使用等沒有實質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新的，不屬于創(chuàng)新產(chǎn)品。
《創(chuàng)新采購辦法》第十二條要求采購人在開展合作創(chuàng)新采購前，必須制定采購方案，采購方案主要內(nèi)容包括創(chuàng)新產(chǎn)品的最低研發(fā)目標(biāo)、最高研發(fā)費用、應(yīng)用場景和研發(fā)期限，創(chuàng)新產(chǎn)品的迭代升級服務(wù)要求等。采購方案應(yīng)經(jīng)咨詢論證，并按照《政府采購需求管理辦法》有關(guān)規(guī)定履行內(nèi)部審查、核準(zhǔn)程序后實施。這里的最低研發(fā)目標(biāo)、最高研發(fā)費用和研發(fā)期限則是第七條中要求采購人必須在采購前開展市場調(diào)研和專家論證的產(chǎn)出結(jié)果，相當(dāng)于在具體采購實施前，從源頭上對正確適用合作創(chuàng)新采購進(jìn)行規(guī)制。
在采購過程中也有堅持實質(zhì)性創(chuàng)新的規(guī)范。《創(chuàng)新采購辦法》第十八條要求在研發(fā)談判文件中必須寫入各階段研發(fā)標(biāo)志性成果的響應(yīng)要求，標(biāo)志性成果定義為包括形成創(chuàng)新產(chǎn)品的詳細(xì)設(shè)計方案、技術(shù)原理在實驗室環(huán)境獲得驗證通過、創(chuàng)新產(chǎn)品的關(guān)鍵部件研制成功、生產(chǎn)出符合要求的模型樣機(jī)以及創(chuàng)新產(chǎn)品通過采購人試用和履約驗收等。
在合同管理階段，這種對實質(zhì)性創(chuàng)新的規(guī)范依然在延續(xù)?！秳?chuàng)新采購辦法》第二十四條第二款要求在相應(yīng)研發(fā)階段，供應(yīng)商只有提供滿足要求的標(biāo)志性成果，才能進(jìn)入下一研發(fā)階段，否則供應(yīng)商就被淘汰。第三十一條規(guī)定研發(fā)合同期限一般不得超過兩年，屬于重大合作創(chuàng)新采購項目的，不得超過三年。
《創(chuàng)新采購辦法》從事前、事中、事后形成比較完整的規(guī)制措施，使合作創(chuàng)新采購方式真正應(yīng)用在那些實質(zhì)性創(chuàng)新的項目上。
——實行兩階段采購模式，即訂購和首購階段。訂購階段主要通過競爭性方式產(chǎn)生研發(fā)供應(yīng)商，供應(yīng)商最多不超過三家。但基于項目實際，只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購的，也可以不通過競爭性方式。
首購階段則是創(chuàng)新產(chǎn)品已經(jīng)設(shè)計出來，采購人可以批量采購了。此時如果只有一家研發(fā)供應(yīng)商產(chǎn)品通過驗收的，可直接對其首購。有兩家以上研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗收的，采購人組織談判小組進(jìn)行評審，根據(jù)研發(fā)合同約定的評審標(biāo)準(zhǔn)確定一家研發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新產(chǎn)品為首購產(chǎn)品。
——引入成本補償機(jī)制與激勵機(jī)制。合作創(chuàng)新采購，要點在于采購人與供應(yīng)商的“合作研發(fā)”關(guān)系?！秳?chuàng)新采購辦法》第二條第一款明確，合作創(chuàng)新采購是指采購人邀請供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險的一種采購方式。合作共擔(dān)風(fēng)險就要求采購人應(yīng)對供應(yīng)商研發(fā)成本給予一定補償。
《創(chuàng)新采購辦法》第十二條第（四）項規(guī)定，采購人在開展合作創(chuàng)新采購前制定的采購方案中，要包含給予供應(yīng)商研發(fā)成本補償?shù)某杀痉秶?，以及該項目用于研發(fā)成本補償?shù)馁M用限額。第十八條規(guī)定，采購人研發(fā)談判文件的內(nèi)容要包括各階段研發(fā)成本補償?shù)某杀痉秶徒痤~，研發(fā)成本補償費用的支付方式、時間和條件等。第三十二條還明確了創(chuàng)新采購訂購階段研發(fā)合同為成本補償合同，成本補償?shù)姆秶ü?yīng)商在研發(fā)過程中實際投入的設(shè)備費、業(yè)務(wù)費、勞務(wù)費以及間接費用等。
當(dāng)然，合作創(chuàng)新采購方式也杜絕采購人承擔(dān)過度的研發(fā)成本，成本補償費用實行總額控制?！秳?chuàng)新采購辦法》第二十四條規(guī)定，采購人給予每個研發(fā)供應(yīng)商各階段補償成本范圍不得超過研發(fā)合同約定的研發(fā)成本補償?shù)某杀痉秶?，且各階段成本補償金額之和不得超過研發(fā)合同約定的研發(fā)成本補償金額。
在成本補償模式外，《創(chuàng)新采購辦法》還引入了激勵模式，第七條第三款規(guī)定：“最高研發(fā)費用包括該項目用于研發(fā)成本補償?shù)馁M用和創(chuàng)新產(chǎn)品的首購費用，還可以設(shè)定一定的激勵費用?！边@些都為財政資金促進(jìn)推動供應(yīng)商更好地進(jìn)行創(chuàng)新提供了手段。
——對不同所有制形式企業(yè)一視同仁。合作創(chuàng)新采購依然要落實支持中小企業(yè)發(fā)展的政策，《創(chuàng)新采購辦法》第十條規(guī)定：“采購人開展合作創(chuàng)新采購應(yīng)當(dāng)落實政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策。采購人應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購項目情況和中小企業(yè)承接能力設(shè)置采購包，專門面向中小企業(yè)采購；對于工作內(nèi)容難以分割的綜合性采購項目，采購人應(yīng)當(dāng)要求獲得采購合同的供應(yīng)商將采購項目中的一定比例分包給中小企業(yè)，推動中小企業(yè)參與創(chuàng)新研發(fā)活動。”
此外，《創(chuàng)新采購辦法》給予內(nèi)外資企業(yè)完全同等地位，第九條第三款規(guī)定：“合作創(chuàng)新采購的研發(fā)活動應(yīng)當(dāng)在中國境內(nèi)進(jìn)行。除涉及國家安全和國家秘密的采購項目外，采購人應(yīng)當(dāng)保障內(nèi)外資企業(yè)平等參與合作創(chuàng)新采購活動?！边@體現(xiàn)了合作創(chuàng)新采購的開放性。
——應(yīng)公開盡公開。《創(chuàng)新采購辦法》第十三條規(guī)定，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密以及其他依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定不得公開的信息外，采購意向、采購公告、研發(fā)談判文件、成交結(jié)果、研發(fā)合同、首購協(xié)議等均應(yīng)按照政府采購有關(guān)規(guī)定及時公開發(fā)布。
合作創(chuàng)新采購方式的執(zhí)行特點
——使用比較靈活。首先，談判小組的成員構(gòu)成很靈活。根據(jù)《創(chuàng)新采購辦法》第十五條規(guī)定，談判小組由采購人代表和評審專家共五人以上單數(shù)組成。對于評審專家，采購人具有較大話語權(quán)，應(yīng)當(dāng)自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評審專家，評審專家中必須包含一名法律專家和一名經(jīng)濟(jì)專家，未強(qiáng)調(diào)主要采取隨機(jī)抽取專家的模式。對于談判小組具體人員組成比例，評審專家選取辦法及采購過程中的人員調(diào)整程序等，采購人應(yīng)按照內(nèi)部控制管理制度來確定。
其次，確定訂購階段供應(yīng)商方式比較靈活。按照《創(chuàng)新采購辦法》第二十三條的設(shè)計，采購人既可以根據(jù)談判小組推薦的成交候選人順序確定研發(fā)供應(yīng)商，也可以書面授權(quán)談判小組直接確定研發(fā)供應(yīng)商。研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量最多不得超過三家。當(dāng)成交候選人數(shù)量少于談判文件規(guī)定的研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量時，采購人既可以確定所有成交候選人均為研發(fā)供應(yīng)商，也可以重新開展政府采購活動。
再其次，在評審方式上也較為靈活。第二十二條規(guī)定，談判小組可采取兩階段評審，先評審研發(fā)方案部分，對研發(fā)方案得分達(dá)到規(guī)定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人。
最后在采購程序上也很靈活。當(dāng)通過資格審查的供應(yīng)商不夠三家時，依然可以繼續(xù)采購?！秳?chuàng)新采購辦法》還創(chuàng)設(shè)了中期談判環(huán)節(jié)，用于在訂購階段已經(jīng)確定研發(fā)供應(yīng)商時，談判小組在研發(fā)的不同關(guān)鍵節(jié)點同供應(yīng)商保持密切溝通，并調(diào)整相關(guān)研發(fā)細(xì)節(jié)。
——對創(chuàng)新產(chǎn)品的社會推薦力度大。《創(chuàng)新采購辦法》的導(dǎo)向是，一旦創(chuàng)新產(chǎn)品成功研發(fā)出來后，一定要讓其不愁銷路?！秳?chuàng)新采購辦法》第二十八條規(guī)定：“其他采購人有需求的，可以直接采購指定媒體上公布的創(chuàng)新產(chǎn)品，也可以在不降低創(chuàng)新產(chǎn)品核心技術(shù)參數(shù)的前提下，委托供應(yīng)商對創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行定制化改造后采購?！痹诖朔N需求場景下，其他采購人必須在該創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)合同終止之日前，以不高于首購價格的價格與供應(yīng)商平等自愿簽訂采購合同。
《創(chuàng)新采購辦法》第二十九條還規(guī)定：“國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院相關(guān)行業(yè)主管部門選擇首購產(chǎn)品中的重點產(chǎn)品制定相應(yīng)的采購需求標(biāo)準(zhǔn)，推薦在政府采購中使用；對涉及國家安全的創(chuàng)新產(chǎn)品，可以實行強(qiáng)制采購。”應(yīng)該說這個對成型創(chuàng)新產(chǎn)品的推薦力度是前所未有的，充分體現(xiàn)了鼓勵創(chuàng)新的導(dǎo)向。
——創(chuàng)新失敗的補償。研發(fā)新產(chǎn)品從來不是一路坦途，失敗在所難免，為此合作創(chuàng)新采購方式從兩個方向?qū)?chuàng)新失敗的情形進(jìn)行了規(guī)范，這也為采購人和供應(yīng)商在合作創(chuàng)新采購中如何依規(guī)免除責(zé)任提供了制度遵循。
一種是當(dāng)采購人已經(jīng)在訂購階段確定了供應(yīng)商，雙方處于合作研發(fā)過程中，當(dāng)供應(yīng)商尚未拿出合格的創(chuàng)新產(chǎn)品時，如果市場上出現(xiàn)了同類產(chǎn)品，采購人認(rèn)為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒有意義的，要及時通知研發(fā)供應(yīng)商終止研發(fā)合同，并按合同約定向供應(yīng)商支付研發(fā)成本補償。
另一種情況是在研發(fā)中出現(xiàn)無法克服的重大技術(shù)困難，致使研發(fā)失敗或者部分失敗的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)及時通知采購人終止研發(fā)合同，采購人依然可以按照合同向供應(yīng)商支付研發(fā)成本補償。但是如果是因為供應(yīng)商違反合同的原因，導(dǎo)致研發(fā)工作出現(xiàn)重大延誤、停滯或者失敗的，采購人可以解除研發(fā)合同并追究供應(yīng)商違約責(zé)任。
——對采購人與談判專家提出了較高要求。在合作創(chuàng)新采購方式中，談判小組的任務(wù)很重，要負(fù)責(zé)供應(yīng)商資格審查、創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判和首購評審等工作，甚至履約驗收工作也可以邀請談判小組參與。這不同于一般政府采購活動，評標(biāo)委員會或談判、詢價小組往往只需在項目評審時干“一錘子買賣”，在合作創(chuàng)新采購中的談判小組，幾乎在整個研發(fā)過程中都不可或缺，且由于合作創(chuàng)新采購方式實施的靈活性、復(fù)雜度都較高，這對于談判小組中采購人代表及評審專家的專業(yè)能力與政府采購知識都提出了較高要求。
