6月1日，隨著《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的施行，在原有公開招標等七種采購方式之外，新增加了一種新的采購方式——合作創(chuàng)新采購方式。該方式與以往采購方式最大的不同，在于它設立了合作研發(fā)、共擔研發(fā)風險的機制，可謂是為創(chuàng)新產品采購“量身定制”的。那么，合作創(chuàng)新采購方式能夠解決什么問題，在其應用過程中采購人又會產生哪些困惑，筆者思考如下。
創(chuàng)新的常見模式及問題
創(chuàng)新對各行各業(yè)發(fā)展的重要性不言而喻，無論是采購人還是供應商，都有著對研發(fā)創(chuàng)新產品的迫切需求?？傮w來說，創(chuàng)新產品的研制主要有兩種模式：一是國家投入資金，業(yè)主單位提出需求，研制單位研發(fā)出產品后交由業(yè)主單位使用；二是供應商投入資金開展研發(fā)工作，產品研制出來后投放市場，有需求的單位通過采購流程獲取產品。就氣象領域而言，氣象衛(wèi)星與運載火箭的研制生產屬于第一種模式，其優(yōu)點在于效率高、確定性強、延續(xù)性好，但同時也存在長期依托于有限的供應商，不利于培育其他市場主體，進而導致缺乏競爭，不利于充分激發(fā)供應商的創(chuàng)新能力和生產效率等問題。
除氣象衛(wèi)星外，由于缺少研發(fā)經費支持，絕大多數(shù)氣象專業(yè)儀器設備都采用第二種模式研發(fā)。由于氣象專業(yè)儀器設備專用型強、技術要求高，多數(shù)是氣象部門相關業(yè)務單位根據業(yè)務需求和技術發(fā)展情況提出儀器設備技術要求，供應商按照技術要求進行研發(fā)和生產。好處是能夠減少新產品和需求不匹配的情況，但專用性強所導致的市場規(guī)模有限、創(chuàng)新產品效益不明朗等問題，使供應商不愿投入大量資源進行氣象新型儀器設備的研發(fā)工作，參與研發(fā)供應商較少，有效競爭不足，部分掌握高精尖技術但規(guī)模較小的供應商不愿意參與氣象專業(yè)儀器設備研發(fā)，現(xiàn)有研發(fā)規(guī)模難以滿足氣象業(yè)務發(fā)展需求。同時，由于業(yè)務單位人員有限，難以充分發(fā)掘市場上所有具備研發(fā)能力的供應商，也沒有公開發(fā)布技術要求的渠道，多數(shù)是已有業(yè)務聯(lián)系的供應商參與研發(fā)，無形中限制了競爭范圍。
合作創(chuàng)新采購方式的優(yōu)勢
合作創(chuàng)新采購方式的出臺，為上述問題提供了解決方案。一是在研發(fā)領域引入政府采購競爭機制。通過公開發(fā)布采購意向、采購公告等信息高效征集符合研發(fā)要求的供應商，擴大競爭范圍；通過研發(fā)服務和研發(fā)產品的合同相分離，可確定不止一個承接研發(fā)任務的供應商，能夠保持研發(fā)階段的競爭狀態(tài)，有利于充分借智，優(yōu)中擇優(yōu)確定最終產品。二是確立了需求形成機制。明確要求采購人應制定采購方案并履行內部審查、核準程序后實施，規(guī)范了采購人提出需求的行為，能夠有效提高需求質量，為后期采購打下良好基礎。三是引入共同分擔風險和共同開拓初始市場的理念。研發(fā)成本補償機制合理降低供應商所承擔的研發(fā)成本，首購環(huán)節(jié)保障了創(chuàng)新產品的銷路，給予供應商較為確定的收益預期，這些都可以激發(fā)供應商參與創(chuàng)新的積極性。除此之外，合作創(chuàng)新采購方式所提出的新概念、所設計的各項環(huán)節(jié)和流程，都為創(chuàng)新產品的采購勾勒出較為清晰的路徑，使采購人有章可循。對于創(chuàng)新產品的采購而言，合作創(chuàng)新采購方式無疑是適用且實用的。
運用合作創(chuàng)新采購方式的難點
新采購方式在解決以往問題的同時，也帶來了新的挑戰(zhàn)。首先是對合作創(chuàng)新采購方式的理解。相較而言，合作創(chuàng)新采購方式流程長、環(huán)節(jié)多，也提出了很多其他采購方式所沒有的新概念，需要采購人深入進行學習理解才能夠正確加以運用。其一，創(chuàng)新產品這一概念，雖然《辦法》給出了定義，但實踐中的復雜性遠超定義，如何正確地界定一項新的產品是否屬于創(chuàng)新產品仍舊使采購人感到困惑。其二，是對使用時機的把握。對于市場上從未出現(xiàn)過的產品，可能界定為創(chuàng)新產品比較容易，但它是否已經到了可以進行采購的階段則需要進一步研判。合作創(chuàng)新采購方式給出的研發(fā)合同期限最長不得超過三年，這其中還包括了首購產品的生產。對于復雜產品而言，如果完全從零開始，三年內完成研發(fā)和生產較為困難，而壓縮研發(fā)時間將大大增加研發(fā)失敗的風險。因此，必須對開展采購活動的時機進行慎重評估。其三，如何做好創(chuàng)新概念交流。創(chuàng)新概念交流是合作創(chuàng)新采購方式所獨有的，也是直接決定研發(fā)談判文件質量的核心環(huán)節(jié)，對采購項目的實施有著重大影響。而這一環(huán)節(jié)恰好無法精準規(guī)定其涉及內容和各方職責，存在很大的不確定性，例如有可能因交流不夠充分而導致研發(fā)談判文件有缺陷，增加采購或研發(fā)失敗的風險，也有可能因各方分歧導致反復拉扯，降低采購效率，等等。
除了以上對采購人管理能力的挑戰(zhàn)，合作創(chuàng)新采購方式也給現(xiàn)行預算和績效管理體系提出了新的課題。作為政府采購方式之一的合作創(chuàng)新采購方式，只能在預算批復后根據項目特點來選用，而按照目前預算申報、績效考核等相關規(guī)定，申請預算階段需要盡可能詳細確定項目內容和能夠產生的效益，明確績效考核指標，涉及到不成熟儀器設備的內容很難通過預算評審。這一矛盾直接導致實踐中缺少可以使用合作創(chuàng)新采購方式的項目。筆者建議，需要進一步明確如何申報涉及創(chuàng)新產品采購的項目，同時明確此類項目的績效考核方式，尤其是萬一研發(fā)失敗如何進行績效考核。
（作者單位：中國氣象局計劃財務司；中國氣象局綜合觀測司）
