編者按：財(cái)政部于2022年初發(fā)布了《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)），即在現(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定的采購(gòu)方式之外，新增了一種專門(mén)規(guī)范多頻次、小額度采購(gòu)活動(dòng)的框架協(xié)議采購(gòu)方式。但大多數(shù)省市在參照協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)流程的基礎(chǔ)上搭建的電子賣場(chǎng)，也是為了解決采購(gòu)人的多頻次、小額度采購(gòu)活動(dòng)。那么兩者的區(qū)別是什么，框架協(xié)議采購(gòu)實(shí)施后，電子賣場(chǎng)的發(fā)展方向在哪里，本文試就上述問(wèn)題展開(kāi)分析。
■ 劉明明 劉朝然 夏炎炎 宋小芹
政策背景
框架協(xié)議出臺(tái)背景
2002年財(cái)政部在中央單位嘗試協(xié)議供貨采購(gòu)，目的是方便采購(gòu)單位，減少重復(fù)招標(biāo)，提高采購(gòu)效率；2003年政府采購(gòu)法正式實(shí)施，但對(duì)于集中采購(gòu)目錄內(nèi)的小額零星采購(gòu)沒(méi)有明確的規(guī)定，小額零星采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)也缺少權(quán)威解釋；2004年8月，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）頒布，要求協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)供應(yīng)商通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定。
早期協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)的高效率為小額零星采購(gòu)提供了便利，但后期因缺乏專門(mén)的制度監(jiān)管，暴露出了一些問(wèn)題，如質(zhì)次價(jià)高、重合規(guī)輕結(jié)果等情況。市場(chǎng)被部分供應(yīng)商瓜分，影響公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至出現(xiàn)政府采購(gòu)專供產(chǎn)品，導(dǎo)致產(chǎn)品采購(gòu)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)以及參與采購(gòu)項(xiàng)目的產(chǎn)品低價(jià)入圍，但后續(xù)耗材的價(jià)格卻大幅提高等惡劣情況?；谡少?gòu)現(xiàn)狀，迫切需要一種新的政府采購(gòu)方式來(lái)規(guī)范小額零星采購(gòu)活動(dòng)，規(guī)避協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)執(zhí)行中存在的問(wèn)題。
2022年1月27日，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）。110號(hào)令作為深化政府采購(gòu)制度改革的一項(xiàng)重要舉措，是對(duì)過(guò)去協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)的規(guī)范。
電子賣場(chǎng)現(xiàn)狀
政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)是主要面向行政事業(yè)單位開(kāi)放的電子采購(gòu)平臺(tái)，包括商品搜索、商品參數(shù)信息、商品價(jià)格展示、采購(gòu)交易、電子合同等功能，與市場(chǎng)化電子商務(wù)平臺(tái)基本無(wú)異。
電子賣場(chǎng)采用公開(kāi)征集的方式確定入圍供應(yīng)商，符合資格條件及相關(guān)要求的供應(yīng)商均可入圍，且不設(shè)數(shù)量限制，不設(shè)評(píng)分項(xiàng)。入圍供應(yīng)商的數(shù)量不斷增多，可以滿足采購(gòu)人大部分的采購(gòu)需求，推進(jìn)電子賣場(chǎng)采購(gòu)向著集約高效、交易快捷、執(zhí)行規(guī)范、公平公正、節(jié)資提效的目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)提質(zhì)增效。
框架協(xié)議和電子賣場(chǎng)特點(diǎn)分析
框架協(xié)議特點(diǎn)分析
框架協(xié)議適用于多頻次、小額度采購(gòu)，具有較明顯的兩階段特征：第一階段為集采機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位通過(guò)公開(kāi)征集程序確定入圍供應(yīng)商并簽訂框架協(xié)議；第二階段由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同。
110號(hào)令規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)分為封閉式框架協(xié)議采購(gòu)和開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)兩種形式，并將封閉式框架協(xié)議定為框架協(xié)議采購(gòu)的主要形式。封閉式框架協(xié)議第一階段實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，入圍供應(yīng)商淘汰率一般不低于20%，且至少淘汰一家供應(yīng)商；入圍評(píng)審規(guī)則包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法，一般優(yōu)先采用價(jià)格優(yōu)先法。第二階段確定供應(yīng)商時(shí)，采購(gòu)人可以綜合考慮質(zhì)量、價(jià)格因素直接選擇，也可以通過(guò)順序輪候或二次競(jìng)價(jià)的方式確定供應(yīng)商。
框架協(xié)議的優(yōu)勢(shì)在于：一是化繁為簡(jiǎn)，提升政府采購(gòu)總體效能；二是通過(guò)兩個(gè)階段的篩選，確立核心競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；三是通過(guò)封閉、開(kāi)放兩種框架協(xié)議的互補(bǔ)，確保優(yōu)選的穩(wěn)定性。
電子賣場(chǎng)SWOT態(tài)勢(shì)分析
優(yōu)勢(shì)（Strengths）：電子賣場(chǎng)是由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)搭建的采購(gòu)平臺(tái)，通過(guò)設(shè)置供應(yīng)商資格條件，篩選符合資質(zhì)的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商后，由供應(yīng)商將豐富的商品上架到電子賣場(chǎng)平臺(tái)。采購(gòu)人在電子賣場(chǎng)直接進(jìn)行下單采購(gòu)，操作方便、快捷。
劣勢(shì)（Weaknesses）：目前各省市都有各自的電子賣場(chǎng)平臺(tái)，但各地電子賣場(chǎng)的叫法五花八門(mén)，如電子商場(chǎng)、網(wǎng)上商城、網(wǎng)上超市等名稱。各省市對(duì)電子賣場(chǎng)管理及執(zhí)行的制度、規(guī)則也不一致，但都存在一個(gè)共同的問(wèn)題，即供應(yīng)商入圍時(shí)僅是資格審核，沒(méi)有明確的定價(jià)機(jī)制，上架的商品也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范要求，同一款產(chǎn)品的掛網(wǎng)名稱、參數(shù)、配置等均不一致。近年來(lái)，隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展，電子賣場(chǎng)更趨同于京東、淘寶等電商平臺(tái)，商品價(jià)格、質(zhì)量參差不齊，供應(yīng)商履約能力下降，容易引起供銷爭(zhēng)議，增加了平臺(tái)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。
機(jī)會(huì)（Opportunity）：框架協(xié)議的發(fā)布為電子賣場(chǎng)指明了新的方向，電子賣場(chǎng)是一個(gè)高效交易的電子化平臺(tái)，可以為框架協(xié)議實(shí)現(xiàn)電子化采購(gòu)提供系統(tǒng)建設(shè)基石?？蚣軈f(xié)議與電子賣場(chǎng)的第一階段流程類似，都是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式征集供應(yīng)商，框架協(xié)議第二階段具體實(shí)施的采購(gòu)項(xiàng)目可利用電子賣場(chǎng)平臺(tái)實(shí)施直接選定、二次競(jìng)價(jià)和順序輪候等流程，并發(fā)布結(jié)果公告。因此，框架協(xié)議可順勢(shì)成為電子賣場(chǎng)其中一部分，所有流程利用電子賣場(chǎng)平臺(tái)操作，電子賣場(chǎng)將變成大交易的概念，即打造成一個(gè)囊括框架協(xié)議采購(gòu)、直購(gòu)、競(jìng)價(jià)等多種采購(gòu)方式于一體的綜合性交易服務(wù)平臺(tái)。
威脅（Threatened）：框架協(xié)議的出臺(tái)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致在電子賣場(chǎng)中的貨物或服務(wù)項(xiàng)目流失。部分品目采購(gòu)由原來(lái)的電子賣場(chǎng)采購(gòu)更改為框架協(xié)議采購(gòu)，直接減少電子賣場(chǎng)的采購(gòu)規(guī)模。電子賣場(chǎng)各地執(zhí)行規(guī)則不同，財(cái)政部未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)則，電子賣場(chǎng)若想在框架協(xié)議采購(gòu)出臺(tái)后續(xù)存，勢(shì)必要有彌補(bǔ)框架協(xié)議不足的地方。
框架協(xié)議和電子賣場(chǎng)的異同
框架協(xié)議和電子賣場(chǎng)的相似點(diǎn)
一是目的相似?？蚣軈f(xié)議和電子賣場(chǎng)都是針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購(gòu)的小額零星貨物和服務(wù)，目的都是為了簡(jiǎn)便采購(gòu)人的采購(gòu)程序。
二是流程相似?？蚣軈f(xié)議和電子賣場(chǎng)都是先通過(guò)公開(kāi)征集程序確定入圍供應(yīng)商，與入圍供應(yīng)商簽訂合同后，再由采購(gòu)人和入圍供應(yīng)商之間實(shí)施具體的采購(gòu)。
框架協(xié)議和電子賣場(chǎng)的不同點(diǎn)
一是適用范圍不同?？蚣軈f(xié)議主要適用于110號(hào)令第三條規(guī)定的4種情形，而電子賣場(chǎng)采購(gòu)范圍更廣泛，屬于集采目錄內(nèi)的小額零星采購(gòu)及集采目錄外限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物和服務(wù)幾乎都可以納入電子賣場(chǎng)平臺(tái)。
二是性質(zhì)不同。框架協(xié)議是一種采購(gòu)方式，而電子賣場(chǎng)是一個(gè)采購(gòu)平臺(tái)?？蚣軈f(xié)議是法定的一種采購(gòu)方式，需要按照法定方式執(zhí)行相應(yīng)的采購(gòu)流程。電子賣場(chǎng)是通過(guò)篩選出供應(yīng)商后，由入圍供應(yīng)商在電子賣場(chǎng)上架產(chǎn)品，采購(gòu)人可直接在電子賣場(chǎng)平臺(tái)執(zhí)行最終環(huán)節(jié)的采購(gòu)。
三是征集人不同。電子賣場(chǎng)的征集人均為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，而框架協(xié)議采購(gòu)的征集人可能是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，也可能是主管預(yù)算單位及其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。許多采購(gòu)人并不了解電子賣場(chǎng)的征集過(guò)程，而框架協(xié)議的出臺(tái)讓采購(gòu)人對(duì)征集過(guò)程相比之前更加關(guān)注。
四是價(jià)格機(jī)制不同?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)在第一階段就約束了供應(yīng)商的最高限制單價(jià)，入圍供應(yīng)商不得超過(guò)約定的價(jià)格。而電子賣場(chǎng)則采用的是價(jià)格監(jiān)測(cè)機(jī)制，即供應(yīng)商在電子賣場(chǎng)平臺(tái)上架產(chǎn)品后，通過(guò)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)或第三方價(jià)格監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)抽樣監(jiān)測(cè)上架產(chǎn)品的價(jià)格，以事后監(jiān)管的方式進(jìn)行價(jià)格管理。
電子賣場(chǎng)發(fā)展方向與建議
存在的問(wèn)題與困難
現(xiàn)階段的電子賣場(chǎng)仍在逐步探索中，還存在諸多問(wèn)題及困難。
對(duì)于財(cái)政部門(mén)而言，每年要制定集中采購(gòu)目錄，哪些品目應(yīng)該納入電子賣場(chǎng)采購(gòu)可能是一個(gè)棘手的問(wèn)題。一方面財(cái)政部門(mén)希望推動(dòng)電子賣場(chǎng)電商化發(fā)展，幫助采購(gòu)人解決采購(gòu)便利性問(wèn)題。另一方面，有些品目無(wú)公開(kāi)透明價(jià)格，納入電子賣場(chǎng)不便于管理。
對(duì)于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)而言，為落實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)政策，逐漸放開(kāi)電子賣場(chǎng)供應(yīng)商入圍門(mén)檻，采用動(dòng)態(tài)或多批次征集的方式征集電子賣場(chǎng)供應(yīng)商，導(dǎo)致入圍供應(yīng)商家數(shù)多且資質(zhì)參差不齊，無(wú)疑增加了管理難度及管理成本。
對(duì)于采購(gòu)人而言，隨著集中采購(gòu)目錄內(nèi)采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的逐漸提高及電子賣場(chǎng)供應(yīng)商數(shù)量的增多，采購(gòu)人的采購(gòu)難度及采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)也有所增加。采購(gòu)人應(yīng)落實(shí)采購(gòu)內(nèi)控管理制度，部分采購(gòu)單位已有較為成熟的內(nèi)控管理制度，尚能參照單位內(nèi)控管理制度在電子賣場(chǎng)下單商品，但有些采購(gòu)單位剛成立或還未訂立相關(guān)內(nèi)控管理制度，按照集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定直接在電子賣場(chǎng)上下單，未在單位內(nèi)部進(jìn)行采購(gòu)決策或比價(jià)等流程，若采購(gòu)金額較大可能會(huì)面臨審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
電子賣場(chǎng)發(fā)展及建議
框架協(xié)議也將面臨電子賣場(chǎng)同樣的問(wèn)題，但電子賣場(chǎng)目前已有相應(yīng)的解決方案，即大部分省市已在電子賣場(chǎng)增加反拍、詢價(jià)、拼單團(tuán)購(gòu)等采購(gòu)方式。對(duì)于財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，有利于節(jié)省財(cái)政資金；對(duì)于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，需要做好系統(tǒng)優(yōu)化，保障幾種采購(gòu)方式的正常運(yùn)行；對(duì)于采購(gòu)人來(lái)說(shuō)，采購(gòu)金額較大的采購(gòu)，采購(gòu)人可通過(guò)這幾種采購(gòu)方式直接發(fā)起供應(yīng)商競(jìng)價(jià)等，對(duì)比傳統(tǒng)線下招標(biāo)、談判等流程，電子賣場(chǎng)簡(jiǎn)化采購(gòu)流程、降低采購(gòu)成本、提高采購(gòu)效率，同時(shí)幫助采購(gòu)人進(jìn)一步減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
框架協(xié)議采購(gòu)出臺(tái)后，電子賣場(chǎng)想要繼續(xù)發(fā)展，一是要更智能地實(shí)現(xiàn)電子賣場(chǎng)采購(gòu)系統(tǒng)化，提升采購(gòu)人用戶體驗(yàn)；二是要擴(kuò)充集采目錄外品目，為采購(gòu)人自行采購(gòu)提供采購(gòu)渠道，優(yōu)化采購(gòu)人招標(biāo)流程。
除此之外，電子賣場(chǎng)借助其前期深耕市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和強(qiáng)大的系統(tǒng)功能，為框架協(xié)議采購(gòu)提供了一個(gè)肥沃“土壤”。電子賣場(chǎng)具備完善監(jiān)管措施、優(yōu)化系統(tǒng)改造的條件，框架協(xié)議可借助電子賣場(chǎng)執(zhí)行采購(gòu)各環(huán)節(jié)，并將電子賣場(chǎng)作為框架協(xié)議采購(gòu)實(shí)施的電子化平臺(tái)。110號(hào)令是在深化政府采購(gòu)制度改革背景下出臺(tái)的全新政府采購(gòu)方式，不僅彌補(bǔ)了過(guò)去的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)的不足，同時(shí)也為電子賣場(chǎng)的發(fā)展提升指明了方向。未來(lái)，電子賣場(chǎng)可以發(fā)展成為一種針對(duì)小額零星采購(gòu)的綜合性交易平臺(tái)，不僅有直購(gòu)、競(jìng)價(jià)、反拍等功能，還能夠執(zhí)行框架協(xié)議電子化采購(gòu)。
作者單位：深圳交易集團(tuán)有限公司（深圳公共資源交易中心）
