政府采購需求管理是指采購人組織確定采購需求和編制采購實(shí)施計(jì)劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制管理的活動(dòng)?！墩少徯枨蠊芾磙k法》自2021年7月實(shí)施以來，抓住了采購源頭，壓實(shí)了采購人的主體責(zé)任，有效提升了采購質(zhì)量并取得了良好的效果，但在實(shí)際運(yùn)行過程中也存在一些問題，比如，采購需求不完善、不精準(zhǔn)、不連續(xù)等。筆者結(jié)合河北省滄州市政府采購需求管理工作實(shí)踐，現(xiàn)就政府采購過程中需求管理相關(guān)情況進(jìn)行探討。
政府采購需求管理的突破和亮點(diǎn)
首次明確提出政府采購需求管理的主體責(zé)任人及具體內(nèi)容。《政府采購需求管理辦法》規(guī)定，采購人對(duì)采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任，按照規(guī)定開展采購需求管理各項(xiàng)工作，對(duì)采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。同時(shí)，該辦法豐富、完善了政府采購需求的內(nèi)容，明確了采購人組織確定采購需求、編制采購計(jì)劃以及實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制管理三方面的內(nèi)容。
對(duì)供應(yīng)商的資格條件作出重要調(diào)整。供應(yīng)商資格條件要與采購標(biāo)的功能、質(zhì)量和供應(yīng)商履約能力直接相關(guān)，且屬于履行合同必需的條件，包括特定的專業(yè)資格或者技術(shù)資格、設(shè)備設(shè)施、業(yè)績情況、專業(yè)人才及其管理能力等。在業(yè)績情況作為資格條件時(shí)，要求供應(yīng)商提供的同類業(yè)務(wù)合同一般不超過2個(gè)，并明確同類業(yè)務(wù)的具體范圍。涉及政府采購政策支持創(chuàng)新產(chǎn)品采購的，不得提出同類業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺(tái)數(shù)、使用時(shí)長等業(yè)績要求。
明確采購人應(yīng)當(dāng)建立政府采購需求審查工作機(jī)制。《政府采購需求管理辦法》將風(fēng)險(xiǎn)控制作為單獨(dú)一章列出，要求采購人針對(duì)采購需求管理建立審查工作機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前，針對(duì)采購需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，對(duì)采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查，審查分為一般性審查和重點(diǎn)審查，并分別列出審查的具體內(nèi)容，如重點(diǎn)審查包括非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風(fēng)險(xiǎn)審查等內(nèi)容，可見政府采購需求管理可操作性強(qiáng)，更有利于高效開展采購活動(dòng)。
對(duì)采購合同的文本內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化要求。《政府采購需求管理辦法》對(duì)于政府采購合同的類型、合同文本應(yīng)包含的具體內(nèi)容、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬及處理都作出規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)重視合同履約驗(yàn)收的環(huán)節(jié)及方案，醫(yī)治了采購人重采購過程輕采購結(jié)果的頑疾。
實(shí)踐中的主要問題
采購需求編制水平不高。一方面，采購需求編制粗放。采購人由于沒有對(duì)采購標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求進(jìn)行充分的市場調(diào)研和比較分析，因而會(huì)出現(xiàn)采購需求要求不明、表述不清、存在歧義等采購需求編制粗放的問題，比如，某中學(xué)曾因折扣率表述存在歧義被質(zhì)疑投訴成立而重新開展招標(biāo)采購活動(dòng)。
另一方面，所買與所需不精準(zhǔn)匹配。由于采購人未對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研和論證，導(dǎo)致尺寸有誤差、缺少相關(guān)主要配件、采購需求數(shù)量和品質(zhì)遠(yuǎn)超實(shí)際辦公需要和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等。如，某采購項(xiàng)目要求在實(shí)施期間和運(yùn)行期間提供原廠服務(wù)，但從實(shí)際情況來看，該項(xiàng)目并不需要原廠服務(wù)（至少在運(yùn)行期間不需要），因而造成了不必要的財(cái)政資金開支。在實(shí)踐中，采購的貨物缺少主要配件可能導(dǎo)致物資閑置、財(cái)政資金浪費(fèi)，如果廢標(biāo)則不符合政府采購政策，如果重新開展采購則耗時(shí)長、重復(fù)使用公共資源，采購人陷入進(jìn)退兩難的境地。
采購需求連續(xù)性不足。由于缺乏對(duì)所需貨物使用周期、維護(hù)成本、配件等因素的考量，采購人往往慣性地認(rèn)為，當(dāng)期的采購需求當(dāng)年考慮，這樣容易造成項(xiàng)目總體運(yùn)行過程和成本的不連續(xù)，初次采購的貨物便宜，但后續(xù)使用過程的耗材成本高。比如，醫(yī)療設(shè)備、辦公設(shè)備采購項(xiàng)目，初次招標(biāo)的價(jià)格是低于市場價(jià)的，如果是通用型配件則可通過市場競爭采購到質(zhì)優(yōu)價(jià)低的配件，但對(duì)于專用型配件，為了匹配已采購到的貨物則必須采用單一來源采購的方式從原供應(yīng)商處采購，致使后期使用的配件價(jià)格高，采購人失去了通過市場競爭選擇配件的機(jī)會(huì)，難以有效提高財(cái)政資金使用效益。
被質(zhì)疑和投訴風(fēng)險(xiǎn)增加。因采購需求不完善，評(píng)審因素的分值、權(quán)重設(shè)置與采購項(xiàng)目本身、履約能力沒有直接關(guān)系，采購文件的編制帶有傾向性、歧視性，從而被質(zhì)疑投訴。目前，投訴較多的是評(píng)分因素設(shè)置不合理、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)未細(xì)化量化等問題。
采購需求內(nèi)部控制程序不嚴(yán)謹(jǐn)。采購活動(dòng)大部分由采購人業(yè)務(wù)科室全流程管理，比較重視開評(píng)標(biāo)等程序性活動(dòng)，忽略采購需求調(diào)查、審查等環(huán)節(jié)，造成相關(guān)程序環(huán)節(jié)不連續(xù)，采購需求管理存在瑕疵。
產(chǎn)生問題的原因
采購人專業(yè)性不強(qiáng)。《政府采購需求管理辦法》明確了采購需求調(diào)查、審查的主體責(zé)任是采購人，由于采購人專業(yè)人員數(shù)量少、一人兼數(shù)職、人員流動(dòng)較大，采購管理力量薄弱、專業(yè)能力不足，最終導(dǎo)致需求準(zhǔn)確性不高、完整性不足、客觀性不到位。
采購人內(nèi)部控制機(jī)制有待完善。采購人內(nèi)部審查工作機(jī)制成員應(yīng)當(dāng)包括本部門本單位的采購、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，然而，采購需求大部分都是業(yè)務(wù)部門自主制定的，甚至有的是某個(gè)人提出確定，典型的個(gè)人意志代替集體決策。同時(shí)，參與確定采購需求和編制采購實(shí)施計(jì)劃的專家和第三方機(jī)構(gòu)不得參與審查，采購人因?qū)I(yè)局限性對(duì)審查程序走過場或完全不履行審查程序，導(dǎo)致審查環(huán)節(jié)弱化。
一家供應(yīng)商主導(dǎo)需求確定。供應(yīng)商是最了解市場行情、價(jià)格信息的，尤其是技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的采購項(xiàng)目，免不了要征詢供應(yīng)商的意見和建議，采購人在征求供應(yīng)商的意見時(shí)，往往會(huì)征求熟悉的供應(yīng)商意見，如此咨詢可能會(huì)導(dǎo)致采購需求的設(shè)置指向某一供應(yīng)商。
第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)需求管理。采購人花錢買服務(wù)，委托第三方機(jī)構(gòu)開展采購需求調(diào)研及制定，采購人不提要求或者亂提要求，完全交由第三方進(jìn)行，致使采購需求與項(xiàng)目不完全匹配，背離采購需求管理的初衷，沒有達(dá)到高質(zhì)高效政府采購的目的。
改善措施與建議
在采購人方面，其一，提升采購人業(yè)務(wù)能力和水平。采購人加強(qiáng)政府采購業(yè)務(wù)政策的學(xué)習(xí)、研究，積極參加專業(yè)部門、機(jī)構(gòu)組織的培訓(xùn)，內(nèi)外結(jié)合提升采購人業(yè)務(wù)專業(yè)化水平。
其二，重視采購需求調(diào)查。采購人在確定采購需求前，可通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解市場供給、同類采購項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關(guān)情況，如此可提升采購需求的準(zhǔn)確性及對(duì)貨物使用全周期內(nèi)的情況把控。采購需求應(yīng)包括擬采購標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)條件，尤其是技術(shù)要求，如性能、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)客觀、完整、量化，只有編制充分量化的采購需求，采購人才有可能采購到滿意的產(chǎn)品或服務(wù)。對(duì)于使用周期長的項(xiàng)目，涉及后期采購的，要考慮兼容性要求，考慮項(xiàng)目的全生命周期成本，在采購文件中可以要求供應(yīng)商報(bào)出后續(xù)耗材供應(yīng)的價(jià)格，以及后續(xù)采購的可替代性、相關(guān)產(chǎn)品和估價(jià)，作為評(píng)審時(shí)考慮的因素，這樣可有效降低后續(xù)使用成本。
其三，完善政府采購需求管理制度。采購人應(yīng)嚴(yán)格遵循“科學(xué)合理、厲行節(jié)約、規(guī)范高效、權(quán)責(zé)清晰”的需求管理原則，從提高政府采購的規(guī)范性出發(fā)，變“一人之責(zé)”為“集體之策”，通過建立相互制衡、通力協(xié)作的內(nèi)部分工體系，確保采購流程持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。采購人根據(jù)單位情況，明確人員、流程、時(shí)間等重要信息，制定形成政府采購需求管理制度文件，如，成立專門采購需求調(diào)查小組，明確采購需求的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容，建立政府采購需求管理流程等?！墩少徯枨蠊芾磙k法》要求對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目由采購人聘請(qǐng)的法律顧問審定合同文本，這就需要準(zhǔn)備法律顧問出具的法律意見書，采購人應(yīng)將此環(huán)節(jié)納入采購需求管理流程。
在代理機(jī)構(gòu)方面，其一，協(xié)助采購人審查采購需求。如果該采購代理機(jī)構(gòu)參與確定采購需求和編制采購實(shí)施計(jì)劃，就不能參與后面的審查了，但在審查階段，采購代理機(jī)構(gòu)可以幫助采購人細(xì)化組織方案、審查工作文檔，也可以為采購人的審查決策提供咨詢服務(wù)。如果未參與采購需求和編制實(shí)施計(jì)劃，在代理過程中發(fā)現(xiàn)采購人采購需求有不完善的地方，應(yīng)發(fā)揮專業(yè)服務(wù)的作用，幫助采購人彌補(bǔ)專業(yè)短板、完善采購需求，輔助采購人通過清單、文檔、流程等梳理項(xiàng)目采購包劃分、供應(yīng)商資格條件、采購方式、評(píng)審規(guī)則、合同類型、定價(jià)方式等環(huán)節(jié)的要點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以及針對(duì)性的管控預(yù)案和替代方案。這樣就可以幫助采購人提前預(yù)判和化解采購風(fēng)險(xiǎn)、減少采購損失、提高采購成功率和滿意度。
其二，提升采購需求管理專業(yè)水平。采購人在委托代理機(jī)構(gòu)開展采購需求時(shí)，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮專業(yè)水準(zhǔn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)、研究、落實(shí)政策，根據(jù)各項(xiàng)目的具體情況設(shè)置特定的采購需求方案，并開展項(xiàng)目調(diào)查和研判，真正做好采購需求。比如，在需求調(diào)查環(huán)節(jié)，對(duì)于“在面向市場主體開展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性”，這就要求采購代理機(jī)構(gòu)針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目應(yīng)準(zhǔn)備3份以上較為細(xì)化的需求調(diào)查表，內(nèi)容至少要包含調(diào)查的項(xiàng)目名稱、調(diào)查人員、調(diào)查對(duì)象、調(diào)查時(shí)間、調(diào)查地點(diǎn)、調(diào)查方式等內(nèi)容，還應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、主流的技術(shù)路線、市場供給、歷史成交的同類采購項(xiàng)目信息、后續(xù)的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等信息。
在主管預(yù)算單位方面，主管預(yù)算單位是部門預(yù)算的責(zé)任主體，采購人對(duì)采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任，主管預(yù)算部門負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任，主管預(yù)算單位可以根據(jù)本部門實(shí)際情況，確定由主管預(yù)算單位統(tǒng)一組織重點(diǎn)審查的項(xiàng)目類別或者金額范圍并形成相關(guān)制度。主管預(yù)算單位認(rèn)為某個(gè)項(xiàng)目影響重大，關(guān)系社會(huì)民生，要重點(diǎn)把控，需要由自己審查的，采購人應(yīng)當(dāng)予以配合。
對(duì)于財(cái)政部門，一方面，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。加強(qiáng)對(duì)政府采購需求管理的監(jiān)督檢查，將采購人需求管理作為政府采購活動(dòng)監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，與市場監(jiān)督管理局、優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合不定期開展監(jiān)督檢查工作。
另一方面，要加強(qiáng)日常監(jiān)管。財(cái)政部門在政府采購項(xiàng)目投訴、舉報(bào)處理過程中，發(fā)現(xiàn)采購人未按《政府采購需求管理辦法》規(guī)定建立采購需求管理內(nèi)控制度、開展采購需求調(diào)查和審查工作的，可采取約談等方式責(zé)令采購人整改，并告知其主管預(yù)算單位。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重或者拒不改正的，將有關(guān)線索移交紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門處理。
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