政府采購被稱為財(cái)政支出管理的三駕馬車之一，是財(cái)政資金使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)對政府采購活動的內(nèi)部控制管理，是貫徹全面依法治國的重要舉措，也是全面深化改革的內(nèi)在要求，對落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任具有重要意義。如何在新的歷史方位下做好政府采購風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控建設(shè)，這一話題正頻頻引起各高校關(guān)注。?
高校采購內(nèi)控建設(shè)的依據(jù)及方法
當(dāng)前，直屬高校的政府采購事業(yè)大步向前，隨著各高校采購歸口管理部門的設(shè)立，高校隊(duì)伍在政府采購的實(shí)踐中不斷壯大，專業(yè)化、信息化、科學(xué)化水平明顯提升，逐漸成為直屬高校建設(shè)發(fā)展的一支重要力量。但是，高校面臨的新情況新問題也明顯增多，風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)前所未有。構(gòu)建合理有效政府采購內(nèi)部控制體系，不僅是政策的外在要求，也是高校管理體系的內(nèi)在要求。
近些年，財(cái)政部和教育部對各單位內(nèi)控建設(shè)逐漸重視，作為負(fù)責(zé)高校政府采購的管理部門需要及時(shí)了解和掌握這些法規(guī)制度。財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》，教育部發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》等系列文件，這些均為高校強(qiáng)化內(nèi)控管理提供了重要依據(jù)。
為更全面地了解高校政府采購內(nèi)控管理，我們需要了解內(nèi)控建設(shè)的歷程?？v觀現(xiàn)代內(nèi)部控制理論發(fā)展，主要經(jīng)過六個(gè)階段：內(nèi)部牽制階段（20世紀(jì)40年代以前）、內(nèi)部控制制度階段（20世紀(jì)40年代末至70年代）、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段（20世紀(jì)80年代至90年代）、內(nèi)部控制框架階段（20世紀(jì)90年代以后）、風(fēng)險(xiǎn)管理階段（20世紀(jì)90年代至2017年）、集成管理階段（2017年開始）。2017年以來，內(nèi)控建設(shè)不再一味地強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)視角下的企業(yè)治理及管理要素，而是直接從企業(yè)治理和管理的角度提出將風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容嵌入，為風(fēng)險(xiǎn)管理工作的真正融入治理與管理打下了基礎(chǔ)。這樣的一種改變給我國行政事業(yè)單位、高校在十九大新時(shí)期、新思想、新矛盾、新目標(biāo)的大背景下的內(nèi)控體系建設(shè)提供了很好的思路。高校在考慮建設(shè)內(nèi)控體系時(shí)，或者說完善內(nèi)控體系時(shí)，不能單單強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，或者內(nèi)部監(jiān)督的重要性，再或者風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性等等，而是要具有前瞻性，要將這種融合的思想體現(xiàn)在工作中，將原有的管理機(jī)制體制的條塊狀管理模式打碎，形成一種扁平化高度融合的管理理念與方式，建設(shè)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的“權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)”的內(nèi)部控制體系。
做好高校政府采購內(nèi)控建設(shè)，各單位還須讓相關(guān)政策有效落地，相關(guān)部門還需明確一套體系、兩個(gè)依據(jù)、三個(gè)抓手、四項(xiàng)原則、五個(gè)目標(biāo)、六大業(yè)務(wù)、七個(gè)步驟和八種方法的內(nèi)涵所在。一套體系指的是我國內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。兩個(gè)依據(jù)是指內(nèi)部控制不是另起爐灶，而專指以《會計(jì)法》和《預(yù)算法》兩部法律為依據(jù)。三個(gè)抓手是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過“制定制度”“實(shí)施措施”和“執(zhí)行程序”對行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范與管控。四項(xiàng)原則是指全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應(yīng)性原則。全面性原則即明確單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動的全面控制。重要性原則，即關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)活動的重大風(fēng)險(xiǎn)。制衡性原則，即單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。適應(yīng)性原則，即內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況。五個(gè)目標(biāo)是指要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、注重效果效率這五個(gè)方面。六大業(yè)務(wù)是指預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制。七個(gè)步驟是指單位應(yīng)當(dāng)建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施，具體包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略、根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全各單位內(nèi)部管理制度、督促相關(guān)業(yè)務(wù)人員認(rèn)真執(zhí)行等方面。八種方法是指不相容崗位要互相分離、內(nèi)部授權(quán)審批要嚴(yán)格控制、實(shí)行歸口管理、做好預(yù)算控制、完善財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會計(jì)控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開。
制度體系與業(yè)務(wù)流程緊密銜接
大連理工大學(xué)曾做過一項(xiàng)關(guān)于直屬高校政府采購內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查，據(jù)調(diào)查得知，約四成院校在對應(yīng)的采購、資產(chǎn)、會計(jì)記錄真實(shí)、完整、正確且相符方面，合同簽訂均經(jīng)過適當(dāng)授權(quán)且雙方權(quán)責(zé)恰當(dāng)方面，采購方式合理、采購機(jī)制科學(xué)、授權(quán)審批規(guī)范方面，所有采購均經(jīng)過申請與適當(dāng)?shù)膶徟S可方面，均做得比較完善。約兩成院校在采購驗(yàn)收規(guī)范、付款審核嚴(yán)格方面，具有嚴(yán)格的授權(quán)審批制度和不相容分離制度方面，做得較為完善。不到兩成的院校在單位資產(chǎn)新增或更新的預(yù)算編制科學(xué)、采購計(jì)劃合理方面，遵循實(shí)際需求合理安排采購計(jì)劃方面，做得較為完善。
上述調(diào)研情況得知，我國高校政府采購內(nèi)控建設(shè)還存在很大短板。由于每個(gè)高校均存在各自的特征，因此，高校政府采購內(nèi)控建設(shè)也應(yīng)該用個(gè)性化的管控方式為制定一套內(nèi)控體系。在構(gòu)建內(nèi)控體系過程中，高?？山梃b但不應(yīng)照搬照抄其他院校的方法或模板，而是要因地制宜地創(chuàng)造適合自身學(xué)校特點(diǎn)的內(nèi)控管理體系。否則，就會陷入了“經(jīng)驗(yàn)主義”，出現(xiàn)張冠李戴的現(xiàn)象，這不僅與政采內(nèi)控建設(shè)的初衷背道而馳，也將會給學(xué)校內(nèi)部管理帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)。
如何構(gòu)建好高校政府采購內(nèi)控建設(shè)呢？首先，高校要明確貫徹并加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見，即堅(jiān)持全面管控、突出重點(diǎn)、分工制約、提升效能、權(quán)責(zé)對等、依法懲處的基本原則，以分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)為主線和手段，達(dá)到約束機(jī)制健全、權(quán)利運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位的目標(biāo)。
其次，相關(guān)部門（單位）應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的制度進(jìn)行對比、分析，對應(yīng)目前正在實(shí)施的工作流程與崗位職責(zé)，判斷邏輯關(guān)系、層級關(guān)系、對應(yīng)關(guān)系等等是否一致，有沒有矛盾或者清空的地帶，能不能真正實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，真正做到業(yè)務(wù)管理制度化。在權(quán)力運(yùn)行軌跡中有制度就應(yīng)該有流程，反之，有流程也該有制度。流程與制度之間的關(guān)系是怎樣的呢？即流程是制度的落實(shí)節(jié)點(diǎn)，制度是指導(dǎo)流程操作的規(guī)范；制度是約束流程如何做，流程是制度由哪個(gè)崗位來落實(shí)執(zhí)行。通過上述操作識別部門（單位）存在的管理缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，查找內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，建立部門（單位）層面風(fēng)險(xiǎn)清單。同時(shí)，依據(jù)認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)等級，按照“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗”的工作方法，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，制定部門（單位）風(fēng)險(xiǎn)防控措施，規(guī)范部門及崗位職責(zé)，完成部門（單位）內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略及控制措施表。
再次，內(nèi)控建設(shè)應(yīng)該引入第三方監(jiān)督，如監(jiān)察審計(jì)部門對部門（單位）所提出的缺陷、風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化建議、優(yōu)化措施的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。內(nèi)控部門依據(jù)監(jiān)督檢查結(jié)果，總結(jié)并研判運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)優(yōu)化措施。同時(shí)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際反饋部門進(jìn)一步完善內(nèi)部控制體系建設(shè)。
最后，管理部門還需明確認(rèn)識到，制度體系建設(shè)和業(yè)務(wù)流程框架建設(shè)并不是兩個(gè)孤立的層面，兩者是相輔相成的，應(yīng)當(dāng)給予充分重視。首先，注重制度體系與業(yè)務(wù)流程的合理性，合理性集中在本部門業(yè)務(wù)管理中是否存在風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)控制措施是否存在缺陷和漏洞；是否制定了清晰、明確的業(yè)務(wù)范圍流程；流程的起終點(diǎn)及中間過程中的控制點(diǎn)、控制標(biāo)準(zhǔn)是否得當(dāng)；各崗位間的職責(zé)分工是否明確等。其次，注重制度體系與業(yè)務(wù)流程的有效性，有效性包括各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動是否按已制定的相關(guān)流程文檔規(guī)范執(zhí)行；實(shí)際執(zhí)行與流程文檔是否有效地涵蓋和控制了業(yè)務(wù)活動中的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；各崗位的相關(guān)人員是否了解和掌握內(nèi)控流程的控制要求、本崗位的主要職責(zé)、主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等。
“互聯(lián)網(wǎng) ”助力內(nèi)控建設(shè)
“互聯(lián)網(wǎng) 政府采購”模式正在逐步展開，“ ”代表著跨界、變革及重塑融合，采購行業(yè)擁抱互聯(lián)網(wǎng)，正在邁進(jìn)電商化時(shí)代。
互聯(lián)網(wǎng)將給高校政府采購管理帶來諸多利處。首先，信息化建設(shè)可以突破傳統(tǒng)物資采購模式的各種局限，擴(kuò)大采購比價(jià)范圍，提高采購效率，降低采購成本。其次，優(yōu)勢資源得以集中，有效減少了采購環(huán)節(jié)及采購過程中的差旅費(fèi)、談判費(fèi)用等直接費(fèi)用。再次，采購信息量得到增加，有效減少了由于信息不完全而產(chǎn)生的機(jī)會成本，提高了采購效率。最后，物資采購業(yè)務(wù)操作程序化、標(biāo)準(zhǔn)化得以實(shí)現(xiàn)，大大減少了采購過程中的隨意性，有效地規(guī)范采購行為。
互聯(lián)網(wǎng)無疑是給高校內(nèi)部管理帶來諸多益處，而內(nèi)控建設(shè)作為單位順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)，也必將融入到信息化建設(shè)中。然而，內(nèi)控建設(shè)融入到信息化的突破口又在哪里呢？更形象地比喻，如果把內(nèi)控和信息化比作兩個(gè)環(huán)，那么，這兩個(gè)環(huán)是有“交集”的，像奧運(yùn)五環(huán)一樣。
高校要加強(qiáng)政府采購管理信息化，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控和精細(xì)化管理，將內(nèi)控“潤物細(xì)無聲”地內(nèi)化于信息化管理系統(tǒng)之中。信息化管理系統(tǒng)應(yīng)做到規(guī)范全覆蓋，即全面覆蓋內(nèi)控規(guī)范要求（單位層面、業(yè)務(wù)層面、評價(jià)監(jiān)督），做到點(diǎn)（控制點(diǎn)）、線（業(yè)務(wù)流程）、面（單位層面、業(yè)務(wù)層面）、體（內(nèi)控體系）一體化；部門全覆蓋，做到歸口審批管理一體化，即覆蓋主管部門、基層單位，面向已經(jīng)建立了集中管理模式的單位，進(jìn)行上下級單位內(nèi)控相關(guān)審批、監(jiān)督信息的銜接；業(yè)務(wù)全覆蓋，做到業(yè)務(wù)綜合集成一體化，全面支持內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)，建立數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，與財(cái)務(wù)系統(tǒng)以及其它相關(guān)系統(tǒng)緊密銜接，通過接口進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，滿足各方的需要；業(yè)務(wù)流程化，做到業(yè)務(wù)流程一體化，以便發(fā)揮出更大的作用。除此，管理系統(tǒng)還需做到以專業(yè)化為前提、技術(shù)化為保證、數(shù)據(jù)化為標(biāo)準(zhǔn)、信息化為手段，把管理者（服務(wù)者）的焦點(diǎn)聚集到滿足采購主體（被服務(wù)者）的需求上，以獲得更高效率、更高效益。
互聯(lián)網(wǎng)催生了大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，高校政府采購也正面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)，在采購信息化環(huán)境下，數(shù)據(jù)處理日趨集中化、自動化、關(guān)聯(lián)化、流程化，一個(gè)數(shù)據(jù)的錯(cuò)誤會從一個(gè)環(huán)節(jié)蔓延到其他環(huán)節(jié)，最終導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)失真。所以，信息化程度越高的單位，內(nèi)控越顯重要。各高校應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷強(qiáng)化內(nèi)部管理建設(shè)與創(chuàng)新改革，助推高校政府采購在評標(biāo)專家、采購結(jié)果、論證意見等諸多方面實(shí)現(xiàn)資源共享。目前，很多高校已經(jīng)積累了相當(dāng)多的數(shù)據(jù)?？梢越Y(jié)合已有數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)管理模型，高校可以判斷在哪些地方有風(fēng)險(xiǎn)、哪個(gè)點(diǎn)需要特別控制。另外，單位可以通過大數(shù)據(jù)計(jì)算出結(jié)果，并展示給財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，以便結(jié)合信息化手段做自動化的內(nèi)控處理。總之，大數(shù)據(jù)時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控將更加深入，這有助于大幅提升高校在風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控結(jié)合方面的管理水平，高校的風(fēng)險(xiǎn)管理才能更及時(shí)、更深入，高校內(nèi)控才能更有效落地。
（此文系大連理工大學(xué)采購與招標(biāo)管理辦公室副主任于青在教育部2018年第二期政府采購培訓(xùn)班上的發(fā)言 記者高榮月整理）
