政府工作報(bào)告顯示，中國(guó)已連續(xù)五年保持財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例在4%以上。但多位學(xué)者和教育官員認(rèn)為，要保證公共財(cái)政教育投入這一重要的民生開(kāi)支穩(wěn)定增長(zhǎng)，應(yīng)在教育財(cái)政體制上破題，探索科學(xué)長(zhǎng)效的機(jī)制
“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例繼續(xù)超過(guò)4%。”2017年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)指出。視覺(jué)中國(guó)
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【財(cái)新網(wǎng)】(記者 陳少遠(yuǎn) 實(shí)習(xí)記者 黃莉瑤 吳迪)“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例繼續(xù)超過(guò)4%。”2017年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)指出。
對(duì)于中國(guó)教育的公共財(cái)政投入，這是4%這個(gè)數(shù)字連續(xù)多次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中。
從1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出目標(biāo)：到20世紀(jì)末財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例要達(dá)到4%，這條紅線，就一直被中國(guó)的政策視野視為衡量教育發(fā)展與公平的重要標(biāo)準(zhǔn)。
直到2012年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)這個(gè)4%的目標(biāo)。當(dāng)年度國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到21994億元。其后，中國(guó)連續(xù)五年保持教育公共財(cái)政占GDP超過(guò)4%的投入比例。
2015年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為29221.45億元，比上年度的26420.58億元增長(zhǎng)10.60%，占GDP比例為4.26%，乃連續(xù)第四年超過(guò)4%。
“在2016年財(cái)政收支壓力加大的情況下，民生投入繼續(xù)增加。”2017年的政府工作報(bào)告在總結(jié)上年度工作時(shí)，把對(duì)這條紅線的續(xù)守列入民生開(kāi)支的要項(xiàng)。
在2012年后的歷年兩會(huì)中，中國(guó)的議政視野也持續(xù)保持對(duì)這條紅線的關(guān)注，還有聲音呼吁，應(yīng)將此比例提升至5%。
“近兩年政府各種支出壓力加大，但財(cái)政收入增長(zhǎng)卻乏力。”同濟(jì)大學(xué)高等教育研究所講師張端鴻告訴財(cái)新記者，各界對(duì)此投以很大關(guān)注，是因?yàn)槟壳?ldquo;保住4%成為一件很難的事情”。
“4%是個(gè)宏觀概念，只能說(shuō)明國(guó)家對(duì)教育投入的態(tài)度。”原湖南省教育廳廳長(zhǎng)張放平在接受財(cái)新記者采訪時(shí)指出，要保證民生開(kāi)支中的教育投入持續(xù)增長(zhǎng)，應(yīng)先明確各地和中央的分擔(dān)比例。
多位學(xué)者也表示，對(duì)于4%的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，還應(yīng)關(guān)注其使用效率，在約束教育支出的財(cái)政體制上破題尤為重要。
4%不易保持
4%這個(gè)數(shù)字與中國(guó)的“兩會(huì)”交緣匪淺。
據(jù)《中國(guó)教育報(bào)》報(bào)道，1983年全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)前，教育經(jīng)費(fèi)短缺成為各界高度關(guān)切所在。當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)因此提出要求，對(duì)政府教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民生產(chǎn)總值中占比問(wèn)題進(jìn)行研究。該課題后被列入國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃研究項(xiàng)目。
2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》出臺(tái)，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例“到2012年達(dá)到4%”被寫(xiě)入其中。
直到2012年，中國(guó)政府第一次實(shí)現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%。但據(jù)有關(guān)學(xué)者稱(chēng)，此時(shí)世界的平均水平已經(jīng)已經(jīng)是5%左右 。
2015年，修改后的預(yù)算法正式實(shí)施，其中刪除了以前預(yù)算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，包括教育財(cái)政性投入需占GDP4%的規(guī)定。在當(dāng)年的“兩會(huì)”上，多位全國(guó)人大代表和政協(xié)委員發(fā)出呼吁，指應(yīng)繼續(xù)守住4%的“紅線”。
“在現(xiàn)行財(cái)政體制下，4.5%或者5%的目標(biāo)要慎提。”但張端鴻指出，衡量國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，首先應(yīng)看財(cái)政收入占GDP的比例，然后再看在財(cái)政總盤(pán)子里教育經(jīng)費(fèi)所占的比例。
而和主要的OECD國(guó)家相比，中國(guó)要保持公共教育投入維持在4%以上“有難度”，張端鴻稱(chēng)，與其他國(guó)家相比，“中國(guó)的財(cái)政支出占GDP的比例要低很多”。
“中國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例是偏低的。”張放平也告訴財(cái)新記者，簡(jiǎn)單將教育公共財(cái)政收入占GDP的比例參照其他國(guó)家，并不具可比性。
北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授王善邁則在公開(kāi)撰文中提出擔(dān)憂，若繼續(xù)以未來(lái)目標(biāo)年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的百分比來(lái)保障教育投入增長(zhǎng)，可能“加劇政府不同部門(mén)間爭(zhēng)奪財(cái)政資源的攀比效應(yīng)”。
“這將不利于財(cái)政資源的合理有效配置，不利于政府職能的有效實(shí)現(xiàn)。”王善邁指出。
教育投入增長(zhǎng)不設(shè)限
教育是應(yīng)該優(yōu)先保障的民生開(kāi)支嗎?
江蘇省教育廳原副廳長(zhǎng)倪道潛對(duì)此持肯定態(tài)度。他在公開(kāi)撰文中指出，公共財(cái)政教育投入不是一般的重點(diǎn)支出，而是必須“優(yōu)先投入、重點(diǎn)保障”的特殊重點(diǎn)支出。
倪道潛得出上述結(jié)論的依據(jù)是，2015年12月通過(guò)修法決定的《教育法》保留了教育投入“三個(gè)增長(zhǎng)”(包括“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”)和“兩個(gè)提高”(包括“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高”)的規(guī)定。
法定的明確約束，被視為各地財(cái)政對(duì)教育投入力度的基本保證。
如何保證這一重要的民生開(kāi)支?王善邁在公開(kāi)撰文中指出，繼續(xù)按4%的比例進(jìn)行教育投入，具有“不可操作”“將導(dǎo)致財(cái)政支出掛鉤固化”“未來(lái)具有不確定性”等缺點(diǎn)，更重要的是，按照中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算編制程序，“應(yīng)先確定各項(xiàng)支出的定額標(biāo)準(zhǔn)或成本，再確定支出數(shù)量和比重”。
王善邁提出，依法保障“提高兩個(gè)比例”和“三個(gè)增長(zhǎng)”，可作為保障未來(lái)教育投入增長(zhǎng)的可行模式，這兩者“是一種同生產(chǎn)總值和財(cái)政收入彈性掛鉤的方式”“沒(méi)有數(shù)量和實(shí)現(xiàn)時(shí)間要求”。
4%的使用效率尚待提升
不過(guò)，到目前為止，“4%的使用效率和使用效果都不好”。張端鴻指出，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)2017年政府工作報(bào)告中“辦好公平優(yōu)質(zhì)教育”的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的事項(xiàng)之一是“在4%的盤(pán)子里提高資金使用效率”。
張端鴻告訴財(cái)新記者，目前，中國(guó)中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教育投入還存在較大欠賬，而發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的教育投入則存在重“硬件”輕“軟件”等諸問(wèn)題。
“剛性指標(biāo)能(對(duì)教育投入)起到一定約束作用，但提高使用效率的關(guān)鍵不在剛性指標(biāo)上。”張端鴻表示。
“教育經(jīng)費(fèi)使用效率不高。”云南省教育廳副廳長(zhǎng)鄒平也在公開(kāi)撰文中指出，目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育財(cái)政面臨的困難主要體現(xiàn)在管理不佳等問(wèn)題上。
張端鴻認(rèn)為，目前中國(guó)的教育財(cái)政體制存在的問(wèn)題之一，是中央的教育財(cái)政投入的整體意圖在行政部門(mén)逐級(jí)管理中被不斷消解，“經(jīng)費(fèi)不應(yīng)流經(jīng)過(guò)多的中間環(huán)節(jié)”。
“政府可以加大經(jīng)費(fèi)宏觀監(jiān)管力度，但必須大幅減少微觀配置經(jīng)費(fèi)的做法。”張端鴻還透露，目前中國(guó)的教育治理中尚未能解決簡(jiǎn)政放權(quán)滯后的現(xiàn)象。
中央和地方權(quán)責(zé)分擔(dān)待明晰
2016年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提出，逐步將義務(wù)教育、高等教育等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為“中央與地方共同財(cái)政事權(quán)”，并明確“各承擔(dān)主體的職責(zé)”。
但目前，對(duì)于各級(jí)政府分別要承擔(dān)多大權(quán)責(zé)，尚無(wú)明確規(guī)定。
公開(kāi)資料顯示，在義務(wù)教育階段，江蘇目前約有150萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女。倪道潛指出，要保證該群體在流入地平等接受教育，就需解決江蘇現(xiàn)有教育資源不足的問(wèn)題，則至少應(yīng)投入增建學(xué)校所需的土地指標(biāo)及基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)，增加教師所需的編制及人員工資福利經(jīng)費(fèi)，以及增加學(xué)生所需的“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)此三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。
中國(guó)于近年新建立的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制明確了中央和地方對(duì)上述第三項(xiàng)責(zé)任經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例，“但前兩項(xiàng)的有關(guān)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例有待厘清。”
鄒平在公開(kāi)撰文中還指出，中央一般性轉(zhuǎn)移支付中教育的數(shù)額和比例不明確，“地方政府在分配時(shí)存在較大的隨意性”。
“制定人均投入標(biāo)準(zhǔn)是最基本的保障。”張放平告訴財(cái)新記者，目前中國(guó)教育投入的困境在于缺乏制度化預(yù)算，應(yīng)先確定標(biāo)準(zhǔn)，為投入保障建立基礎(chǔ)。
王善邁也持類(lèi)似觀點(diǎn)，他認(rèn)為，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)對(duì)教育的投入穩(wěn)定增長(zhǎng)，應(yīng)該先建立和完善各級(jí)各類(lèi)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上“確定各級(jí)各類(lèi)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)”。再定責(zé)任，明確“財(cái)政教育支出應(yīng)由哪一級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)”。
在標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任確定后，再按中央和地方政府的支出責(zé)任分別納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，“這就有了教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的法制保障”。
