隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，我國政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大，其風(fēng)險也日益凸顯。如何有效地防范政府采購風(fēng)險，確保公共資金安全和高效使用，已成為當(dāng)前我國公共管理領(lǐng)域亟待解決的問題。本文試圖分析當(dāng)前政府采購面臨的主要風(fēng)險類型，評估現(xiàn)有風(fēng)險防控措施的效果，探討人控、技控、制度控在政府采購風(fēng)險防控中的綜合應(yīng)用，以期為政府采購風(fēng)險防控提供理論支持和實踐指導(dǎo)。
當(dāng)前政府采購面臨的主要風(fēng)險類型
當(dāng)前，政府采購面臨的主要風(fēng)險類型包括但不限于供應(yīng)商選擇風(fēng)險、合同履行風(fēng)險、價格風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、時間風(fēng)險、廉政風(fēng)險等。這些風(fēng)險不僅可能導(dǎo)致公共資金的損失，而且還可能影響政府采購的公平性和透明度，損害政府的公信力。
供應(yīng)商選擇風(fēng)險直接關(guān)系到采購項目的質(zhì)量、成本效益以及后續(xù)的合同履行。一是對供應(yīng)商資質(zhì)審查不嚴(yán)，未能確保供應(yīng)商具備履行合同所需的能力，存在供貨質(zhì)量不高、以次充好、供貨慢等情況。二是缺乏對供應(yīng)商信用記錄的有效評估，未能預(yù)見供應(yīng)商可能存在的違約風(fēng)險，導(dǎo)致合同履行受阻，采購效率下降，增加了額外的時間和成本。三是對供應(yīng)商的技術(shù)能力評估不足，未能確保其具備完成項目所需的技術(shù)能力，致使項目失敗，有的甚至影響到其他相關(guān)項目的推進(jìn)。四是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，未能及時發(fā)現(xiàn)和制止商業(yè)賄賂行為，影響了政府采購的公正性和透明度。
合同履行風(fēng)險是指，在政府采購合同簽訂后，由于各種原因?qū)е潞贤瑹o法按照約定的條件順利履行，從而給采購單位造成損失的風(fēng)險。這些風(fēng)險可能來自以下因素：一是供應(yīng)商經(jīng)營狀況變化。供應(yīng)商在合同履行過程中可能因資金鏈斷裂、經(jīng)營不善而無法正常履行合同，導(dǎo)致供貨延遲或供貨質(zhì)量不符合約定。二是市場環(huán)境變化。市場價格波動、原材料短缺等市場環(huán)境變化，可能影響供應(yīng)商的生產(chǎn)成本和供應(yīng)能力，從而影響合同的履行。三是自然災(zāi)害。地震、洪水、疫情等自然災(zāi)害，可能導(dǎo)致供應(yīng)商生產(chǎn)設(shè)施受損，無法按時交付貨物。四是政策調(diào)整。如稅收政策、環(huán)保法規(guī)等調(diào)整，可能對供應(yīng)商的運營產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響合同的履行。五是合同條款設(shè)計不當(dāng)。如果合同條款設(shè)計得不夠嚴(yán)謹(jǐn)，則可能存在漏洞，導(dǎo)致雙方在履行過程中產(chǎn)生爭議，影響合同的順利執(zhí)行。
價格風(fēng)險主要涉及采購成本超出預(yù)算、市場價格波動導(dǎo)致采購成本不確定以及供應(yīng)商報價不合理等問題。價格風(fēng)險的來源主要包括以下方面：一是市場供需變化，即影響價格的關(guān)鍵因素。當(dāng)市場需求大于供應(yīng)時，價格往往上漲；反之，則可能下跌。二是原材料價格波動。原材料價格的不穩(wěn)定會直接影響供應(yīng)商的報價和生產(chǎn)成本，從而影響采購成本。三是供應(yīng)商報價策略。供應(yīng)商可能出于競爭策略或利潤最大化的目的，故意報出低于成本或高于市場價格的報價。這種不合理的報價策略會給采購人帶來價格風(fēng)險。
質(zhì)量風(fēng)險是指，采購單位在采購過程中可能遇到商品質(zhì)量或服務(wù)水平不符合要求的風(fēng)險。這種風(fēng)險可能導(dǎo)致政府支付不必要的額外成本，甚至可能威脅到公共安全。質(zhì)量風(fēng)險的來源主要包括以下方面：一是對供應(yīng)商資質(zhì)審查不嚴(yán)。如果沒有嚴(yán)格審查供應(yīng)商的資質(zhì)和生產(chǎn)能力，則可能會選擇到不具備提供高質(zhì)量產(chǎn)品或服務(wù)能力的供應(yīng)商。二是合同條款設(shè)計不當(dāng)。在合同條款中對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的描述不夠清晰或可執(zhí)行性差，可能導(dǎo)致供應(yīng)商在履行過程中對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的理解和執(zhí)行存在偏差。三是監(jiān)督和驗收機(jī)制不健全。缺乏有效的監(jiān)督和驗收機(jī)制，可能使供應(yīng)商在生產(chǎn)過程中降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。四是市場競爭壓力。在激烈的市場競爭中，供應(yīng)商可能為了降低成本、提高競爭力，而犧牲產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。
時間風(fēng)險是指，由于各種因素導(dǎo)致項目延期的風(fēng)險。這種風(fēng)險可能會導(dǎo)致公共服務(wù)的中斷、增加政府的運營成本，甚至可能影響到政府的信譽和公眾滿意度。一是供應(yīng)商交貨延遲。供應(yīng)商可能因自身生產(chǎn)、物流等問題導(dǎo)致交貨時間延長，無法按合同約定的時間交付貨物或服務(wù)。二是審批流程復(fù)雜。政府采購流程可能涉及多個部門的審批，如果審批流程繁瑣或協(xié)調(diào)不暢，可能導(dǎo)致整個采購過程的時間延長。三是技術(shù)難題。在采購高科技產(chǎn)品或服務(wù)時，可能會遇到技術(shù)難題，導(dǎo)致項目延期。
廉政風(fēng)險是指，因制度不健全、監(jiān)管不到位而發(fā)生腐敗、權(quán)力尋租等不正當(dāng)行為的風(fēng)險。一是權(quán)力濫用。如操縱招標(biāo)、指定供應(yīng)商等，嚴(yán)重?fù)p害了政府采購的公正性和公平性。二是貪污腐敗。政府采購資金量巨大，一些不法分子可能會利用職務(wù)之便，收受賄賂，為特定供應(yīng)商謀取利益，導(dǎo)致公共資金流失。三是信息不透明。部分采購單位政府采購信息公開不足，缺乏有效的信息披露機(jī)制，使得市場參與者難以獲取公平的信息，增加了腐敗和不正當(dāng)交易的風(fēng)險。四是內(nèi)部控制制度缺失。部分采購單位缺乏有效的內(nèi)部控制制度，對采購過程的監(jiān)管和制約不足，容易出現(xiàn)漏洞，被不法分子利用。五是利益沖突。采購工作人員可能存在個人利益與公共利益沖突的情況，如與供應(yīng)商有利害關(guān)系，導(dǎo)致在采購過程中做出不公正的決定。
現(xiàn)有風(fēng)險防控措施的效果評估
筆者對現(xiàn)有風(fēng)險防控措施的效果進(jìn)行評估發(fā)現(xiàn)，雖然相關(guān)部門已經(jīng)采取了一系列措施來防范采購風(fēng)險，但仍存在一些問題。
——風(fēng)險識別能力。筆者對歷史數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在新興領(lǐng)域和復(fù)雜項目中，部分風(fēng)險未能被及時發(fā)現(xiàn)。例如，在2023年宜賓市某技術(shù)設(shè)備項目采購中，兩家公司惡意串通，前者用后者的營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行響應(yīng)，由后者的法定代表人在前者的委托授權(quán)書中簽字，通過了資格審查。事發(fā)后，兩家公司均被處以相應(yīng)數(shù)額罰款、列入不良行為記錄名單、在一年內(nèi)禁止參加政府采購活動的行政處罰。
——風(fēng)險應(yīng)對能力。在應(yīng)對已識別的風(fēng)險方面，采購單位表現(xiàn)出了較強(qiáng)的能力，但在應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險和復(fù)雜風(fēng)險時，還存在一定的不足。例如，2018年青島某公司負(fù)責(zé)人韓某在投標(biāo)時，與其他投標(biāo)人魏某、張某、方某串通。由韓某和方某向魏某支付50萬元后，魏某采取第二輪報價提高100多萬元的方式，幫助韓某所在公司中標(biāo)，中標(biāo)金額為735萬元。該項目由韓某和方某共同施工，后由青島市公安局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局偵查終結(jié)。
目前，針對串通排擠競爭對手騙取中標(biāo)，損害采購人或者國家利益、謀取私利等行為，常用的審計方法有以下七種。
一是資金追蹤法。通過檢查中標(biāo)人的銀行賬和現(xiàn)金日記賬，對照銀行對賬單，關(guān)注是否存在將同一整數(shù)金額分別轉(zhuǎn)入兩個或兩個以上其他同類性質(zhì)的企業(yè)賬戶，之后又從轉(zhuǎn)入企業(yè)轉(zhuǎn)回的情況。如果投標(biāo)人在圍標(biāo)時以現(xiàn)金的形式繳納投標(biāo)保證金，則要檢查現(xiàn)金存取是否存在規(guī)律性的異常。對竣工或在建的投資項目，還要關(guān)注中標(biāo)人與其他投標(biāo)人之間是否存在資金往來、合同關(guān)系。
二是人員追蹤法。對于投標(biāo)文件是否由同一人編制，需取得不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件電子版，檢查投標(biāo)文件的作者、公司和創(chuàng)建時間。同時，通過比對身份證號，檢查各投標(biāo)單位的投標(biāo)負(fù)責(zé)人、項目主要管理人員是否存在交叉重疊。竣工或在建的投資項目，還要關(guān)注中標(biāo)人實際參與工程建設(shè)的主要管理人員是否與其他投標(biāo)人之間存在交叉重疊。
三是投標(biāo)文件有無雷同追蹤法。因多數(shù)陪標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)文件由圍標(biāo)串標(biāo)發(fā)起人代為制作，故可關(guān)注這些投標(biāo)文件是否由同一投標(biāo)文件改寫改編，檢查技術(shù)標(biāo)的相似度，核查施工技術(shù)措施、施工進(jìn)度計劃等內(nèi)容是否存在順序不同但內(nèi)容一致的現(xiàn)象。此外，還要檢查投標(biāo)文件是否存在明顯的瑕疵，如相同的錯別字、共同的錯誤特征描述等。
四是投標(biāo)單位異常報價追蹤法。檢查投標(biāo)人的投標(biāo)文件，關(guān)注其報價水平、報價組成等是否基本接近。報價過高或者過低，說明其目的不是中標(biāo)，而是通過人為提高價格或者降低評標(biāo)參考價，為特定投標(biāo)人中標(biāo)創(chuàng)造條件。此時，應(yīng)重點關(guān)注異常報價單位的價格組成理由、編制過程是否存在明顯錯漏等。
五是招標(biāo)文件異常限制追蹤法。查看評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，如是否存在采購人為排斥潛在投標(biāo)人或提高特定投標(biāo)人中標(biāo)概率，以特定行業(yè)業(yè)績或獎項作為加分項等。
六是評標(biāo)異常追蹤法。檢查評標(biāo)匯總資料中的評委打分，是否存在不公正的現(xiàn)象。在評標(biāo)過程中，關(guān)注評分是否客觀、評分是否帶有傾向性，以及在專家都認(rèn)可實施方案的情況下，采購人代表仍給特定投標(biāo)人打高分等。
七是選定中標(biāo)人追蹤法。檢查評標(biāo)匯總資料中的評標(biāo)結(jié)果公示，如是否與中標(biāo)通知書一致、是否與合同簽訂單位一致。同時，結(jié)合工程款的資金流向，如查看中標(biāo)單位的財務(wù)資料、審查該單位有無購買材料支出，以確定是否存在轉(zhuǎn)包或違規(guī)發(fā)包工程的情況。
——風(fēng)險監(jiān)察。政府采購風(fēng)險監(jiān)察是一個多方面、多層次的體系，旨在通過事前預(yù)防、事中監(jiān)控和事后處置，有效降低采購風(fēng)險，保護(hù)國家利益。2024年6月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布了由山東省紀(jì)委監(jiān)委公開通報的3起工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域腐敗案件，就是利用招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行權(quán)力尋租、利益輸送的典型。
——風(fēng)險防控成本。風(fēng)險防控措施的實施會增加一定的成本，但從長遠(yuǎn)來看，這些成本的投入有助于減少潛在風(fēng)險，提高采購效率。例如，2021年徐州市財政局聚焦采購文件編制環(huán)節(jié)，印發(fā)政府采購負(fù)面清單，從資格條件、評審辦法等方面羅列政府采購活動中禁止的行為事項，方便政府采購各方當(dāng)事人對照使用。
（作者單位：徐州市政府采購協(xié)會）
