案例
某地巡視組巡查發(fā)現(xiàn)，一個(gè)單位信息化系統(tǒng)運(yùn)維項(xiàng)目的中標(biāo)通知書發(fā)出時(shí)間為2023年7月10日，合同履行期限為2023年6月1日—2026年5月31日，合同起始時(shí)間（2023年6月1日）比中標(biāo)通知書發(fā)出時(shí)間提前了40天。巡視組認(rèn)為該單位涉嫌“先斬后奏”和虛假采購(gòu)：即在尚未實(shí)施政府采購(gòu)的情況下就簽訂和履行合同；政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)定供應(yīng)商。
該單位解釋：該項(xiàng)目屬于延續(xù)性服務(wù)項(xiàng)目，上期合同履行期限為2020年6月1日—2023年5月31日。在合同期滿前的2023年3月20日，單位就啟動(dòng)了采購(gòu)活動(dòng)，本想在2023年5月31日合同到期前完成采購(gòu)活動(dòng)，未料到采購(gòu)過(guò)程出現(xiàn)了兩次質(zhì)疑和兩次投訴，導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)無(wú)法按計(jì)劃完成，并導(dǎo)致系統(tǒng)運(yùn)維工作出現(xiàn)空檔期。經(jīng)協(xié)商，上期合同供應(yīng)商同意提供空檔期服務(wù)，服務(wù)期限截止到采購(gòu)結(jié)果出來(lái)。在2023年7月10日采購(gòu)結(jié)果出來(lái)后，得知中標(biāo)供應(yīng)商仍是上期合同供應(yīng)商，便在合同簽訂時(shí)，將合同起始時(shí)間提前到2023年6月1日，目的是把空檔期6月1日至7月10日的服務(wù)費(fèi)用包含進(jìn)去，以便能夠正常支付。
問(wèn)題引出
1.合同起始時(shí)間早于中標(biāo)通知書發(fā)出時(shí)間是否合法？
2.空檔期的服務(wù)和費(fèi)用如何處理？
關(guān)于“合同起始時(shí)間早于中標(biāo)通知書發(fā)出時(shí)間是否合法”問(wèn)題
首先，要捋清政府采購(gòu)合同能否按照實(shí)際發(fā)生事項(xiàng)簽訂。就該案例項(xiàng)目而言，很多人（包括一些律師）認(rèn)為，如果“中標(biāo)供應(yīng)商提供了空檔期運(yùn)維服務(wù)”情況屬實(shí)，將這一事實(shí)納入合同履行期限內(nèi)合情合理，也符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第四十三條“政府采購(gòu)合同適用于合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”的規(guī)定。也就是只要發(fā)生事項(xiàng)屬實(shí)，且雙方當(dāng)事人自主自愿，就可以將既定事實(shí)確定為合同內(nèi)容。
上述觀點(diǎn)對(duì)于普通民事合同來(lái)說(shuō)是適用的，但對(duì)于政府采購(gòu)合同則另當(dāng)別論。《政府采購(gòu)法》第四十四條規(guī)定“政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式”；第四十六條規(guī)定“采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同?！备鶕?jù)上述規(guī)定可知：一是政府采購(gòu)合同必須以書面形式簽訂，而不能以口頭方式或其他方式簽訂；二是政府采購(gòu)合同必須在確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商并向其通知書發(fā)出之后簽訂，而不能在政府采購(gòu)活動(dòng)尚未完成，中標(biāo)、成交供應(yīng)商尚未確定情況下簽訂，即政府采購(gòu)合同簽訂的前提條件是政府采購(gòu)活動(dòng)；三是政府采購(gòu)合同必須按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂，而不能拋開(kāi)或改變采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)隨意簽訂。上述規(guī)定說(shuō)明，政府采購(gòu)合同具有很強(qiáng)的特殊性、強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性，不能在采購(gòu)結(jié)果之前簽訂，也不能將采購(gòu)文件之外的事項(xiàng)認(rèn)定或簽訂為事實(shí)合同，否則，作為前提條件的政府采購(gòu)活動(dòng)就失去了意義。
其次，要捋清合同簽訂與合同履行的關(guān)系。前面已述，政府采購(gòu)合同簽訂的前提條件是政府采購(gòu)活動(dòng)，政府采購(gòu)活動(dòng)結(jié)束的標(biāo)志是確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商并向其發(fā)出通知書。因此，政府采購(gòu)合同必須在確定和知曉中標(biāo)、成交供應(yīng)商之后才能簽訂，合同起始時(shí)間（履行時(shí)間）也只能在合同簽訂時(shí)才能確定。如果提前簽訂并履行，自然就成了“先斬后奏”和虛假采購(gòu)。
最后，要捋清合同簽訂與采購(gòu)文件的關(guān)系?！墩少?gòu)法》第四十六條規(guī)定的“按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同”，其中的“采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)”，是指采購(gòu)文件通過(guò)依法制定、公開(kāi)發(fā)布、答疑澄清等法定程序而確定的事項(xiàng)，包括采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、商務(wù)條件（包括合同履行期限及實(shí)施時(shí)間）和服務(wù)要求等。這些事項(xiàng)是在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前就已經(jīng)確定好的，進(jìn)入政府采購(gòu)程序后不能隨意改變（如果要改變，必須按法定程序重新公開(kāi)和公告），特別是在采購(gòu)結(jié)果確定后，采購(gòu)文件的事項(xiàng)就完全不能改變。因此，采購(gòu)文件是政府采購(gòu)合同簽訂的前提條件和制約因素。
捋清上述關(guān)系再分析案例，可得出如下結(jié)論：一是那些認(rèn)為可以將實(shí)際發(fā)生的事項(xiàng)確定為政府采購(gòu)合同內(nèi)容的觀點(diǎn)，本質(zhì)上是沒(méi)有分清政府采購(gòu)合同與普通民事合同的區(qū)別；二是將合同簽訂及合同起始時(shí)間提前到中標(biāo)通知書發(fā)出之前，違反《政府采購(gòu)法》第四十六條的規(guī)定，且屬于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第六十七條中的“未按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同”情形，應(yīng)由財(cái)政部門責(zé)令限期改正，給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法給予處分，并予以通報(bào)。
關(guān)于“空檔期的服務(wù)和費(fèi)用如何處理”問(wèn)題
空檔期處理的亂象行為。本文所說(shuō)的空檔期，是指延續(xù)性服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，因原合同已到期、新合同尚未簽訂而導(dǎo)致的服務(wù)懸空期。延續(xù)性服務(wù)項(xiàng)目出現(xiàn)空檔期不是個(gè)別現(xiàn)象，原因大致有兩個(gè)：一是對(duì)重新采購(gòu)所需時(shí)間把握不當(dāng)導(dǎo)致空檔期（如案例項(xiàng)目）；二是因疏忽大意未及時(shí)發(fā)現(xiàn)原合同已到期而導(dǎo)致空檔期（合同續(xù)簽項(xiàng)目尤其常見(jiàn)，一旦過(guò)期就無(wú)法續(xù)簽合同，只能重新采購(gòu)）。
在出現(xiàn)空檔期時(shí)，一些單位或相關(guān)人員不是按照正規(guī)程序去解決，而是通過(guò)瞞天過(guò)海的方式來(lái)規(guī)避，即先私下約定由原合同供應(yīng)商繼續(xù)履行合同，然后再想方設(shè)法通過(guò)重新采購(gòu)來(lái)消化吸收空檔期，大致有兩種方式：
一種是在采購(gòu)文件里設(shè)定傾向性條款或者在采購(gòu)過(guò)程中通過(guò)其他方法，盡量讓原合同供應(yīng)商中標(biāo)。在原合同供應(yīng)商中標(biāo)后簽訂合同時(shí)，只需將合同起始時(shí)間提前到原合同到期時(shí)間，便可將空檔期隱藏在合同履行期限內(nèi)，相關(guān)服務(wù)費(fèi)按正常程序支付即可。案例項(xiàng)目便類似于此種方式。在監(jiān)督檢查時(shí)，如果不去對(duì)照檔案資料（尤其是中標(biāo)通知書）很難發(fā)現(xiàn)。
另一種是，在擔(dān)心原合同供應(yīng)商不能中標(biāo)情況下，會(huì)將空檔期的服務(wù)費(fèi)作為預(yù)留款（或稱前期費(fèi)用）寫在采購(gòu)文件中，要求供應(yīng)商投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，將該預(yù)留款包含在報(bào)價(jià)內(nèi)并單列。無(wú)論誰(shuí)中標(biāo)，在合同履行過(guò)程中收到合同款時(shí)，須將該筆預(yù)留款返還采購(gòu)人，或直接轉(zhuǎn)給原合同供應(yīng)商，用于支付空檔期服務(wù)費(fèi)。
以預(yù)留款方式解決空檔期服務(wù)費(fèi)同樣具有隱蔽性：一是預(yù)留款所對(duì)應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容未體現(xiàn)在采購(gòu)需求中，存在采購(gòu)需求不完整和預(yù)留款價(jià)格未競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題；二是變相減少服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)期限，相當(dāng)于減少了新中標(biāo)供應(yīng)商的正常收入（這部分收入被采購(gòu)人克扣給了原合同供應(yīng)商），這對(duì)新中標(biāo)供應(yīng)商很不公平。因此，在采購(gòu)文件中設(shè)定預(yù)留款，違反《條例》第十一條“科學(xué)合理確定采購(gòu)需求”“采購(gòu)人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)”規(guī)定，也違反《條例》第十五條“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)政策、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件”規(guī)定，應(yīng)按照《條例》第六十八條第（四）項(xiàng)“違反本條例第十五條的規(guī)定導(dǎo)致無(wú)法組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收或者國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受損失”情形，追究其法律責(zé)任。
空檔期的防范措施。空檔期不但影響工作正常開(kāi)展，而且在預(yù)算資金管理越來(lái)越規(guī)范的情況下，一旦空檔期服務(wù)費(fèi)無(wú)法支出，還會(huì)引起法律糾紛。因此，必須防范出現(xiàn)空檔期。
因?qū)φ少?gòu)所需時(shí)間把握不準(zhǔn)導(dǎo)致的空檔期，可通過(guò)以下方式防范：一是預(yù)留充足時(shí)間實(shí)施政府采購(gòu)，公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目至少預(yù)留兩個(gè)月時(shí)間，非公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目至少預(yù)留一個(gè)月時(shí)間，合同續(xù)簽也要提前一個(gè)月辦理合同續(xù)簽手續(xù)；二是科學(xué)把握采購(gòu)節(jié)奏，做到緊鑼密鼓、環(huán)環(huán)相扣，不能因時(shí)間尚早而放緩節(jié)奏；三是科學(xué)合理確定采購(gòu)需求，認(rèn)真扎實(shí)編制采購(gòu)文件，不能設(shè)定傾向性條款，引起供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴。
因工作失誤導(dǎo)致的空檔期，只能通過(guò)強(qiáng)化單位內(nèi)控制度建設(shè)，明確內(nèi)部科室職責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)工作人員責(zé)任心來(lái)避免。
解決空檔期服務(wù)和費(fèi)用的辦法。對(duì)于重新組織采購(gòu)的項(xiàng)目，如果采購(gòu)過(guò)程預(yù)見(jiàn)到有可能出現(xiàn)空檔期（此時(shí)合同尚未過(guò)期），可根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十九條“政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十”規(guī)定，與供應(yīng)商簽訂補(bǔ)充合同，增加不超過(guò)原合同金額百分之十的服務(wù)期限。
合同已經(jīng)過(guò)期，在無(wú)法簽訂補(bǔ)充合同時(shí)，可根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十一條“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：（三）必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的”規(guī)定，與原合同供應(yīng)商簽訂添購(gòu)合同，延長(zhǎng)不超過(guò)原合同金額百分之十的服務(wù)期限。通常情況下，增加百分之十以內(nèi)的服務(wù)金額一般不會(huì)超過(guò)政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，可自行采購(gòu)。
?。ㄗ髡邌挝唬荷綎|省濰坊市財(cái)政局）
小編有話說(shuō)
延續(xù)性采購(gòu)項(xiàng)目一般不應(yīng)出現(xiàn)空檔期，如出現(xiàn)空檔期則說(shuō)明沒(méi)有提前做好采購(gòu)安排。但具體情況應(yīng)具體分析，如開(kāi)展的采購(gòu)項(xiàng)目遇到某些問(wèn)題，導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)無(wú)法順利進(jìn)行，采購(gòu)項(xiàng)目不能順利銜接，可以采用上述筆者提出的方式進(jìn)行過(guò)渡。但總的來(lái)說(shuō)，采購(gòu)人還應(yīng)提前做好采購(gòu)安排，預(yù)留好采購(gòu)時(shí)間，在通常情況下，應(yīng)盡量避免出現(xiàn)空檔期。
(馬金眈)
