一直以來，支持科技創(chuàng)新都是政府采購的政策目標(biāo)之一。實踐中雖有不少做法，但至今尚未建立一套專門針對支持科技創(chuàng)新的政府采購管理制度。前不久，財政部研究起草了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），并向社會公開征求意見。這是貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》的又一重大舉措，將進(jìn)一步完善政府采購支持科技創(chuàng)新制度。筆者試圖談?wù)勛约簩@種全新的采購方式的幾點感受，以期與各位同仁共同探討。
一是圍繞全生命周期閉環(huán)管理設(shè)計評價規(guī)則。《征求意見稿》旨在建立一種以政府應(yīng)用需求為導(dǎo)向、以公平競爭及采購人與供應(yīng)商風(fēng)險共擔(dān)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用推廣一體化管理制度。合作創(chuàng)新采購作為這種管理制度的執(zhí)行方式，需要在整個過程中不斷地進(jìn)行信息反饋和控制調(diào)整，使整個過程形成一個全生命周期的完整閉環(huán)，以保證合作創(chuàng)新目標(biāo)的持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化。因此，《征求意見稿》給合作創(chuàng)新采購設(shè)計了“訂購+首購”的評價規(guī)則，包括研發(fā)競爭談判評審采取兩階段評審、在研發(fā)不同階段進(jìn)行研發(fā)中期談判、對最終定型的創(chuàng)新產(chǎn)品開展驗收、對創(chuàng)新產(chǎn)品首購進(jìn)行綜合評價、約定首購產(chǎn)品迭代升級、支持創(chuàng)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用等。通過全生命周期閉環(huán)管理設(shè)計，采購人和供應(yīng)商能夠在合作創(chuàng)新過程中不斷地檢查反饋和調(diào)整優(yōu)化，更加全面、及時、有效地發(fā)現(xiàn)和解決問題，避免擴(kuò)大負(fù)面影響，使合作各方的決策更加科學(xué)精準(zhǔn)，實現(xiàn)合作創(chuàng)新采購管理風(fēng)險最小化，提升合作創(chuàng)新采購的質(zhì)量和效益。
二是注重采購質(zhì)量和采購價格的均衡。如何平衡采購項目的質(zhì)量與價格，一直是困擾“政采圈”的難題。合作創(chuàng)新采購項目具有采購標(biāo)的抽象化、創(chuàng)新結(jié)果不確定性強、履約周期長等特點，更容易出現(xiàn)質(zhì)量與價格不均衡的情況。因此，《征求意見稿》突破了現(xiàn)有其他采購方式的流程設(shè)計和評價方法，從采購需求設(shè)定創(chuàng)新產(chǎn)品的“最低研發(fā)目標(biāo)”“最高研發(fā)費用”，到研發(fā)競爭談判評審采取“合格入圍+綜合打分”兩階段評審，又到研發(fā)中期談判研發(fā)進(jìn)度、標(biāo)志性成果及其驗收方法與標(biāo)準(zhǔn)、成本補償范圍和補償額度等，再到創(chuàng)新產(chǎn)品的驗收及首購綜合評審，最后到對創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行定制化改造后采購，都把質(zhì)量和價格很好地嵌入到具體采購流程之中，輔助采購人在實施合作創(chuàng)新采購時綜合考量質(zhì)量和價格的均衡性，以促進(jìn)創(chuàng)新采購產(chǎn)品實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。
三是兼顧公開競爭和效率優(yōu)先原則。在《征求意見稿》發(fā)布之前，除單一來源采購?fù)?，公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、詢價、框架協(xié)議等6種采購方式，都要求參與的供應(yīng)商不少于3家（在特殊情況下的競爭性磋商和框架協(xié)議采購要求不少于2家），方可繼續(xù)開展采購活動?！墩髑笠庖姼濉繁局肮_競爭、效率優(yōu)先”的原則，在公開邀請供應(yīng)商競爭的基礎(chǔ)上，尊重市場競爭秩序，打破了既往可能因供應(yīng)商數(shù)量影響采購活動正常開展的困局，有助于提高合作創(chuàng)新采購的效率。根據(jù)《征求意見稿》第十六條，采購人應(yīng)當(dāng)發(fā)布合作創(chuàng)新采購公告來公開邀請供應(yīng)商。提交申請文件或者通過資格審查的供應(yīng)商只有兩家的，可以繼續(xù)開展采購活動。受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的知識產(chǎn)權(quán)或者專有技術(shù)等限制，只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購的，采購人直接向所有符合條件的供應(yīng)商發(fā)出合作創(chuàng)新采購邀請書。
四是遵循“先明確需求后競價”的核心交易機(jī)制。從合作創(chuàng)新采購方式的適用范圍來看，此類采購項目具有較大的不確定性，相應(yīng)的采購需求也較為復(fù)雜。因此，《征求意見稿》要求采購人必須通過市場調(diào)研和專家論證來設(shè)定合作創(chuàng)新采購項目的研發(fā)目標(biāo)，咨詢論證采購方案的科學(xué)性、可行性、合規(guī)性，并按照《政府采購需求管理辦法》有關(guān)規(guī)定履行內(nèi)部審查、核準(zhǔn)。同時，為了提高合作創(chuàng)新采購項目的采購需求的科學(xué)性、可行性和合規(guī)性，促進(jìn)參與合作創(chuàng)新的各方獲悉完整、對稱的采購需求信息，確保參與供應(yīng)商在充分了解采購需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭，《征求意見稿》不僅賦予了采購人自行選定評審專家及人員組成比例的權(quán)利，而且還明確了談判小組應(yīng)當(dāng)集中與所有供應(yīng)商共同進(jìn)行創(chuàng)新概念交流。
五是強化研發(fā)合同管理做好風(fēng)險防控。合作創(chuàng)新采購強調(diào)的是風(fēng)險共擔(dān)，其采購合同更需要對各種潛在可能的風(fēng)險進(jìn)行防控管理。因此，相較于其他采購方式的管理制度，《征求意見稿》更加側(cè)重合作創(chuàng)新采購的合同管理?！墩髑笠庖姼濉穼ｉT設(shè)立了一個章節(jié)，對合同的內(nèi)容、期限、定價機(jī)制、首購預(yù)付款及合同終止與解除進(jìn)行了詳細(xì)的說明，指導(dǎo)合作創(chuàng)新各方加強合同管理，做好風(fēng)險防控。比如，《征求意見稿》明確研發(fā)合同為成本補償合同，對于研發(fā)失敗的研發(fā)供應(yīng)商、創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗收的研發(fā)供應(yīng)商、采購人因市場已出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類產(chǎn)品等情形而認(rèn)為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒有意義發(fā)起終止合同的，以及供應(yīng)商因出現(xiàn)無法克服的技術(shù)困難而致使研發(fā)失敗或者部分失敗發(fā)起終止研發(fā)合同的，均給予相應(yīng)的成本補償金額。
六是建議明確是否需要采購方式審批。一旦《征求意見稿》審議通過，合作創(chuàng)新采購將成為國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的一種全新的采購方式，則屬于現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十六條規(guī)定的情形之一。根據(jù)《征求意見稿》第四條規(guī)定，“中央和省級主管預(yù)算單位對符合本辦法第三條規(guī)定情形的采購項目，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。中央和省級主管預(yù)算單位可以自行開展合作創(chuàng)新采購，也可以授權(quán)所屬預(yù)算單位開展合作創(chuàng)新采購。設(shè)區(qū)的市級主管預(yù)算單位經(jīng)省級相關(guān)主管部門批準(zhǔn)，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。”然而，相較于《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，《征求意見稿》并未明確達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購項目，擬采用合作創(chuàng)新采購方式的，采購人是否應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府采購法》第二十七條規(guī)定，在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)，容易給實際操作層面造成困惑而引發(fā)爭議。因此，筆者建議，在后期正式頒布實施前對此予以明確，以便采購各方當(dāng)事人更加準(zhǔn)確把握和開展合作創(chuàng)新采購。
當(dāng)前，深化政府采購制度改革如火如荼，諸多政策法規(guī)新硎初試，已見成效。筆者相信，未來政府采購合作創(chuàng)新采購方式的落地，將進(jìn)一步推動落實政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策，激發(fā)市場主體釋放新活力，借助創(chuàng)新培育壯大發(fā)展新動能，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展實現(xiàn)新突破，成為深化政府采購制度改革的又一生動注腳。
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