2024年2月1日，財(cái)政部印發(fā)了《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。筆者認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》有九大亮點(diǎn)，其中有許多新提法，醞釀著一個(gè)嶄新的采購(gòu)方式管理制度即將形成。
亮點(diǎn)一：在管理制度方面，為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、支持應(yīng)用科技創(chuàng)新填補(bǔ)了空白
為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)要求，支持應(yīng)用科技創(chuàng)新，財(cái)政部制定了《征求意見(jiàn)稿》。筆者認(rèn)為，這將在創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、應(yīng)用、推廣一體化方面填補(bǔ)政府采購(gòu)管理制度的空白，具有深遠(yuǎn)影響。為保障支持創(chuàng)新產(chǎn)品的政策合力，《征求意見(jiàn)稿》作出下列規(guī)定：一是創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具有實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新，包含新的技術(shù)原理、技術(shù)思想或者技術(shù)方法；二是采購(gòu)項(xiàng)目符合國(guó)家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)；三是最低研發(fā)目標(biāo)包括創(chuàng)新產(chǎn)品的主要功能和性能、主要服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及其他產(chǎn)出目標(biāo)；四是供應(yīng)商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于50%?，F(xiàn)行政府采購(gòu)管理制度所規(guī)范的產(chǎn)品或者技術(shù)，通常都是市場(chǎng)上現(xiàn)有的、成熟的，而《征求意見(jiàn)稿》所規(guī)范的是市場(chǎng)上現(xiàn)有產(chǎn)品或者技術(shù)不能滿足要求而需進(jìn)行技術(shù)突破的，或者是以研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品為基礎(chǔ)而形成新范式、新解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績(jī)效的，更加突出科技、創(chuàng)新、研發(fā)的內(nèi)容，突破了傳統(tǒng)政府采購(gòu)制度的約束。
亮點(diǎn)二：在采購(gòu)方式方面，設(shè)置了全新的采購(gòu)方式，并規(guī)定了適用范圍
《征求意見(jiàn)稿》第二條第一款規(guī)定，“合作創(chuàng)新采購(gòu)是指采購(gòu)人邀請(qǐng)供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并按研發(fā)合同約定的數(shù)量或者金額購(gòu)買(mǎi)研發(fā)成功的新產(chǎn)品、新技術(shù)的采購(gòu)方式?！贝颂帒?yīng)重視以下四個(gè)方面：一是合作創(chuàng)新采購(gòu)的表述，即對(duì)第二版《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》中的“創(chuàng)新采購(gòu)”重新命名，賦予了“合作”這一新內(nèi)涵；二是必須有采購(gòu)人邀請(qǐng)供應(yīng)商合作研發(fā)，此為前提條件；三是采購(gòu)人與供應(yīng)商共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，此為合作基礎(chǔ)；四是按研發(fā)合同購(gòu)買(mǎi)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，此為采購(gòu)結(jié)果。由此可見(jiàn)，該采購(gòu)方式區(qū)別于現(xiàn)有的采購(gòu)方式，是一種全新的采購(gòu)方式。為避免濫用該采購(gòu)方式，《征求意見(jiàn)稿》第三條規(guī)定了該采購(gòu)方式的適用范圍，并設(shè)置了兜底條款，為今后適應(yīng)合作創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)展需要而擴(kuò)大適用范圍，在制度上留下了空間。
亮點(diǎn)三：在合作主體方面，實(shí)施主體層級(jí)高，參與主體能研發(fā)，雙方合作介入深
使用現(xiàn)行采購(gòu)方式的采購(gòu)人一般不會(huì)直接介入供應(yīng)商的貨物生產(chǎn)、工程施工、服務(wù)提供之中。但在合作創(chuàng)新采購(gòu)中，雙方不是簡(jiǎn)單的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，而是相對(duì)復(fù)雜的合作關(guān)系，即采購(gòu)人是實(shí)施主體，供應(yīng)商是參與主體，更加重視雙方合作的介入，摒棄了傳統(tǒng)政府采購(gòu)唯結(jié)果論的弊端，避免了供應(yīng)商在一次性獲取研發(fā)資金后而停滯不前、不出成果的情形。在傳統(tǒng)采購(gòu)方式中，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織都可以成為采購(gòu)人。但《征求意見(jiàn)稿》第四條規(guī)定，實(shí)施主體為中央和省級(jí)主管預(yù)算單位，可以自行開(kāi)展也可以授權(quán)所屬預(yù)算單位開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)，同時(shí)設(shè)區(qū)的市級(jí)主管預(yù)算單位經(jīng)省級(jí)相關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以采用該采購(gòu)方式。可以說(shuō)，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的實(shí)施主體層級(jí)較高?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第五條、第九條規(guī)定，參與主體為具備研發(fā)能力的企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)等各類供應(yīng)商；采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照有利于降低研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的要求，圍繞供應(yīng)商需具備的研發(fā)能力設(shè)定資格條件，可以包括項(xiàng)目所必需的已有專利和專有技術(shù)類別、同類項(xiàng)目的研發(fā)業(yè)績(jī)、供應(yīng)商已具備的研究基礎(chǔ)等。這些內(nèi)容在現(xiàn)行采購(gòu)方式中一般都會(huì)被認(rèn)定為以不合理?xiàng)l件實(shí)行差別待遇或者歧視待遇而禁止，而在合作創(chuàng)新采購(gòu)方式中卻是重要條件。
亮點(diǎn)四：在需求管理方面，單獨(dú)專章來(lái)規(guī)定，管理方法有突破
《征求意見(jiàn)稿》第二章“需求管理”是單獨(dú)專章，與現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)、非招標(biāo)采購(gòu)方式、框架協(xié)議采購(gòu)方式的管理辦法完全不同。筆者認(rèn)為，合作創(chuàng)新需求管理不適用《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），原因在于《辦法》第二條只規(guī)定了“政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目的需求管理適用該辦法”。此外，《征求意見(jiàn)稿》還有許多突破性的規(guī)定：一是采購(gòu)人應(yīng)在采購(gòu)前開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研和專家論證，科學(xué)設(shè)定項(xiàng)目的最低研發(fā)目標(biāo)和最高研發(fā)費(fèi)用；二是除只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)以外，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定研發(fā)供應(yīng)商；三是采購(gòu)人開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)應(yīng)落實(shí)支持中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，推動(dòng)中小企業(yè)參與創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng)；四是合作創(chuàng)新采購(gòu)中產(chǎn)生的各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)，按照民法典、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法等法律規(guī)定，除法律另有規(guī)定或者研發(fā)合同另有約定以外，原則上屬于供應(yīng)商享有；五是采購(gòu)人應(yīng)制定采購(gòu)方案并對(duì)其科學(xué)性、可行性、合規(guī)性等開(kāi)展咨詢論證，履行內(nèi)部審查、核準(zhǔn)程序后實(shí)施。
亮點(diǎn)五：在談判準(zhǔn)備方面，談判小組的組建、唯一供應(yīng)商的邀請(qǐng)、談判文件的形成，都非常獨(dú)特
在訂購(gòu)程序中，《征求意見(jiàn)稿》為研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判設(shè)置了獨(dú)特的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是采購(gòu)人組建談判小組，且具體人員組成比例、評(píng)審專家選取辦法、采購(gòu)過(guò)程中的人員調(diào)整，按采購(gòu)人內(nèi)控制度確定；二是在通常情形下以發(fā)布公告的形式來(lái)邀請(qǐng)供應(yīng)商，但在特殊情形下（受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者專有技術(shù)等限制，只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購(gòu)），采購(gòu)人直接向所有符合條件的供應(yīng)商發(fā)出合作創(chuàng)新采購(gòu)邀請(qǐng)書(shū)；三是談判小組集中與所有供應(yīng)商共同進(jìn)行創(chuàng)新概念交流，交流內(nèi)容包括創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標(biāo)和應(yīng)用場(chǎng)景、最高研發(fā)費(fèi)用及采購(gòu)方案的其他相關(guān)內(nèi)容；四是采購(gòu)人根據(jù)創(chuàng)新概念交流結(jié)果，形成研發(fā)談判文件；五是采購(gòu)人向所有參與創(chuàng)新概念交流的供應(yīng)商提供研發(fā)談判文件，邀請(qǐng)其參與研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判。
亮點(diǎn)六：在談判評(píng)審方面，相關(guān)程序及環(huán)節(jié)比競(jìng)爭(zhēng)性談判更復(fù)雜
在訂購(gòu)程序中，當(dāng)談判文件發(fā)出后，還需開(kāi)展下列環(huán)節(jié)：一是供應(yīng)商編制響應(yīng)文件，對(duì)研發(fā)談判文件的要求作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)；二是談判小組集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判，且可根據(jù)談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)談判文件有關(guān)內(nèi)容，在談判結(jié)束后確定最終的談判文件并書(shū)面通知供應(yīng)商；三是談判小組可以對(duì)供應(yīng)商響應(yīng)文件的研發(fā)方案部分和其他部分采取兩階段評(píng)審，先評(píng)審研發(fā)方案部分，對(duì)研發(fā)方案得分達(dá)到合格分的，再綜合評(píng)審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人；四是采購(gòu)人根據(jù)談判文件規(guī)定的研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量和談判小組推薦的成交候選人順序，確定研發(fā)供應(yīng)商，也可以書(shū)面授權(quán)談判小組直接確定研發(fā)供應(yīng)商；五是采購(gòu)人根據(jù)研發(fā)合同約定，組織談判小組與研發(fā)供應(yīng)商在研發(fā)不同階段就研發(fā)進(jìn)度、標(biāo)志性成果等問(wèn)題進(jìn)行研發(fā)中期談判，供應(yīng)商提供的標(biāo)志性成果滿足要求則進(jìn)入下一研發(fā)階段，否則予以淘汰并終止研發(fā)合同；六是采購(gòu)人對(duì)研發(fā)供應(yīng)商提交的最終定型的創(chuàng)新產(chǎn)品開(kāi)展驗(yàn)收，對(duì)通過(guò)驗(yàn)收的創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行成本補(bǔ)償。
亮點(diǎn)七：在首購(gòu)程序方面，設(shè)置了確定首購(gòu)產(chǎn)品、迭代升級(jí)服務(wù)、其他采購(gòu)人可直接采購(gòu)、推薦使用等專有環(huán)節(jié)
在首購(gòu)程序方面，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了以下專有環(huán)節(jié)：一是確定首購(gòu)產(chǎn)品，即只有一家研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)驗(yàn)收的，采購(gòu)人直接確定其為首購(gòu)產(chǎn)品，有兩家以上的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)組織談判小組評(píng)審來(lái)確定；二是簽訂首購(gòu)協(xié)議，作為研發(fā)合同的補(bǔ)充協(xié)議；三是在研發(fā)合同有效期內(nèi)，供應(yīng)商按照研發(fā)合同約定提供首購(gòu)產(chǎn)品迭代升級(jí)服務(wù)，用升級(jí)后的創(chuàng)新產(chǎn)品替代原首購(gòu)產(chǎn)品；四是其他采購(gòu)人有需求的，可以直接采購(gòu)指定媒體上公布的創(chuàng)新產(chǎn)品，也可以在不降低創(chuàng)新產(chǎn)品核心技術(shù)參數(shù)的前提下進(jìn)行定制化改造后采購(gòu)；五是規(guī)定推廣應(yīng)用，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)選擇首購(gòu)產(chǎn)品中的重點(diǎn)產(chǎn)品制定相應(yīng)的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，推薦在政府采購(gòu)中使用。
亮點(diǎn)八：在合同管理方面，以研發(fā)為中心作出適當(dāng)規(guī)定
一是明確了研發(fā)合同的內(nèi)容，包括創(chuàng)新產(chǎn)品的功能和性能、研發(fā)總費(fèi)用、研發(fā)進(jìn)度、研發(fā)中期談判安排、研發(fā)供應(yīng)商的淘汰規(guī)則、首購(gòu)產(chǎn)品評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)價(jià)格和數(shù)量等；二是規(guī)定了研發(fā)合同期限，包括創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、試制與試運(yùn)行以及首購(gòu)交付的期限，以及重大項(xiàng)目期限；三是明確了研發(fā)合同定價(jià)機(jī)制，對(duì)研發(fā)失敗的研發(fā)供應(yīng)商和創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)驗(yàn)收的研發(fā)供應(yīng)商，支付相應(yīng)的成本補(bǔ)償金額；四是規(guī)定了首購(gòu)預(yù)付款，向首購(gòu)產(chǎn)品供應(yīng)商支付預(yù)付款用于創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)制造；五是規(guī)定了研發(fā)合同終止、解除的相關(guān)情形以及相應(yīng)的違約責(zé)任。
亮點(diǎn)九：在質(zhì)疑投訴方面，涉及的供應(yīng)商可對(duì)邀請(qǐng)參與、資格審查過(guò)程的爭(zhēng)議提起，參與的供應(yīng)商可對(duì)談判文件、采購(gòu)過(guò)程和成交結(jié)果的爭(zhēng)議提起
《征求意見(jiàn)稿》根據(jù)合作創(chuàng)新采購(gòu)的實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)合作爭(zhēng)議處理的規(guī)定：一是供應(yīng)商認(rèn)為邀請(qǐng)參與合作創(chuàng)新采購(gòu)的過(guò)程、資格審查的過(guò)程使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴；二是參與研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判、研發(fā)中期談判的供應(yīng)商認(rèn)為研發(fā)談判文件、采購(gòu)過(guò)程和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴。
?。ㄗ髡邽榻K博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）
