前不久，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》，其中提出要推動(dòng)加快修訂《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）。在《政府采購(gòu)法》修訂背景下，本文試圖從國(guó)有企業(yè)采購(gòu)制度體系出發(fā)，探究國(guó)有企業(yè)采購(gòu)合規(guī)的困境，分別從立法、執(zhí)法、守法等方面對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)合規(guī)的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行分析，提出相關(guān)建議，以期促進(jìn)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)合規(guī)化發(fā)展。
國(guó)有企業(yè)采購(gòu)領(lǐng)域現(xiàn)有制度體系
我國(guó)當(dāng)前沒(méi)有直接以“國(guó)有企業(yè)采購(gòu)”或“國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)”冠名的法律文件，有關(guān)規(guī)定散落于各法律法規(guī)中。
《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有金融企業(yè)集中采購(gòu)管理的若干規(guī)定》是我國(guó)最早對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)事項(xiàng)進(jìn)行明文規(guī)定的規(guī)范性文件。時(shí)隔17年，財(cái)政部印發(fā)了《國(guó)有金融企業(yè)集中采購(gòu)管理暫行規(guī)定》，對(duì)國(guó)有金融企業(yè)集中采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范。隨后，財(cái)政部又在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有金融企業(yè)財(cái)務(wù)管理的通知》中明確要求“國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)按采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施集中采購(gòu)，并納入年度預(yù)算管理”。值得注意的是，這三份規(guī)范性文件的效力位階僅為部門(mén)規(guī)范性文件，且僅適用于國(guó)有金融企業(yè)，包括所有獲得金融業(yè)務(wù)許可證的國(guó)有企業(yè)，以及國(guó)有金融控股公司、國(guó)有擔(dān)保公司和其他金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)，而按現(xiàn)行法律法規(guī)實(shí)行會(huì)員制的金融交易場(chǎng)所參照?qǐng)?zhí)行。
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法》）第三條第一款的規(guī)定與國(guó)有企業(yè)采購(gòu)直接相關(guān)，即“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)”。這是國(guó)有企業(yè)采購(gòu)領(lǐng)域位階最高的一條法律規(guī)定。依照《招標(biāo)投標(biāo)法》的授權(quán)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)改委）明確了“使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目”必須招標(biāo)。隨后，發(fā)改委辦公廳指出，要準(zhǔn)確理解“關(guān)于使用國(guó)有資金的項(xiàng)目”，即《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條所述的“預(yù)算資金”是指《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算資金，除一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算資金外，還包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金。盡管如此，對(duì)于“預(yù)算資金”和“國(guó)有資金”的明確也僅僅是針對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的工程建設(shè)項(xiàng)目。
以江浙兩地為例，為促進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展，江蘇省調(diào)整了工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)范圍，全部使用非國(guó)有資金或非國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位的工程建設(shè)項(xiàng)目（涉及國(guó)防、國(guó)家安全等除外），建設(shè)單位可以自主決定交易形式。國(guó)有企業(yè)使用非財(cái)政性資金建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，建設(shè)單位控股或被控股的企業(yè)具有相應(yīng)資質(zhì)且能夠提供設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備和咨詢(xún)服務(wù)的，可以直接發(fā)包給其控股或被控股的企業(yè)。由此可見(jiàn)，無(wú)論是公益性國(guó)有企業(yè)還是商業(yè)性國(guó)有企業(yè)，就其采購(gòu)事項(xiàng)而言，《招標(biāo)投標(biāo)法》均無(wú)法完全覆蓋并予以規(guī)范。
浙江省溫州市人民政府于2012年以地方規(guī)范性文件形式發(fā)布了《溫州市國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理辦法（試行）》，以政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程為模板，管理上以國(guó)資委為主，國(guó)資委依據(jù)市政府文件成立了專(zhuān)門(mén)采購(gòu)機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)配套辦法，將采購(gòu)計(jì)劃制訂、采購(gòu)方式確定、采購(gòu)文件審核、開(kāi)評(píng)標(biāo)流程監(jiān)管、質(zhì)疑投訴處理到最后中標(biāo)驗(yàn)收備案登記均作為管理重點(diǎn)。而具體到經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)為尋找采購(gòu)的合法合規(guī)依據(jù)，多傾向于參照《政府采購(gòu)法》的條文執(zhí)行。
至于標(biāo)準(zhǔn)體系，中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)于2019年4月參照聯(lián)合國(guó)《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》制定了《國(guó)有企業(yè)采購(gòu)操作規(guī)范》。此后，中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)公共采購(gòu)分會(huì)于2020年5月發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理規(guī)范》。這兩份文件雖然為廣大國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)管理提供了參照，但鑒于其均為行業(yè)推薦性自律規(guī)范、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，并無(wú)法從根本上解決國(guó)有企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)采購(gòu)合規(guī)的問(wèn)題。
國(guó)有企業(yè)采購(gòu)合規(guī)的困境
——國(guó)有企業(yè)是否適用《政府采購(gòu)法》之爭(zhēng)。
一部法律規(guī)制的行為主體直接決定了其適用范圍。20多年來(lái)，由于《政府采購(gòu)法》將適用主體規(guī)定為“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”，即除軍事機(jī)關(guān)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)；為了社會(huì)公益目的而由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織；各黨派和政府批準(zhǔn)的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)福利類(lèi)非營(yíng)利組織、基層群眾自治組織等主體使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)時(shí)受《政府采購(gòu)法》約束。在筆者看來(lái)，國(guó)有企業(yè)除依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目須遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法規(guī)外，法定招標(biāo)限額以下的項(xiàng)目如何選用采購(gòu)方式、如何開(kāi)展采購(gòu)程序并無(wú)明確立法，在法律監(jiān)管層面仍處于空白。
以江蘇省為例，江蘇省財(cái)政部門(mén)歷年制定的《政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于“達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、符合其他法定采購(gòu)方式適用情形的，采購(gòu)人可經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后采用非公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)”的規(guī)定，此處“采購(gòu)人”的范疇若嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，應(yīng)理解為“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”。在實(shí)踐中，雖然國(guó)有企業(yè)不屬于“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”，但各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、國(guó)資監(jiān)管部門(mén)、巡察機(jī)構(gòu)則是從嚴(yán)監(jiān)管、從高要求。
——內(nèi)外部合規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)。
自黨的十八大以來(lái)，國(guó)有企業(yè)管理形成了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)、以管資本為主加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管的中國(guó)特色國(guó)資監(jiān)管體制。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資委）辦公廳要求各中央企業(yè)規(guī)范采購(gòu)活動(dòng)，并引導(dǎo)中央企業(yè)深入開(kāi)展集中采購(gòu)降本增效，建立采購(gòu)管理提升對(duì)標(biāo)工作。
發(fā)改委辦公廳則在《關(guān)于進(jìn)一步做好〈必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定〉和〈必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍的規(guī)定〉實(shí)施工作的通知》中指出，“規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以下工程建設(shè)項(xiàng)目的采購(gòu)，由采購(gòu)人依法自主選擇采購(gòu)方式……其中，涉及政府采購(gòu)的，按照政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。國(guó)有企業(yè)可以結(jié)合實(shí)際，建立健全規(guī)模以下工程建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)制度，推進(jìn)采購(gòu)活動(dòng)公開(kāi)透明”。由此可見(jiàn)，以發(fā)改委視角來(lái)看，其僅就工程領(lǐng)域規(guī)模以上的項(xiàng)目作出了相應(yīng)的規(guī)定，其他方面的采購(gòu)均由財(cái)政部主管的政府采購(gòu)法制體系來(lái)規(guī)范。
總體來(lái)看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)處于財(cái)政部、國(guó)資委、發(fā)改委等部門(mén)均有所涉及但又無(wú)法予以全面監(jiān)管的境地。
國(guó)有企業(yè)采購(gòu)合規(guī)的實(shí)現(xiàn)路徑
——立法保障。
一是將國(guó)有企業(yè)采購(gòu)納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍?；仡欉^(guò)往，《政府采購(gòu)法》在立法之初曾經(jīng)討論過(guò)是否要將國(guó)有企業(yè)采購(gòu)納入其中。曾有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)未納入政府監(jiān)管是有其歷史原因的。一方面，國(guó)有企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位，具有憲法和法律授予的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)政府采購(gòu)工作當(dāng)時(shí)正處于起步階段，全面推行的條件還不成熟，不宜將政府采購(gòu)范圍定得過(guò)寬。另一方面，考慮到我國(guó)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)面廣量大，其職能和國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織不同，為了保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的落實(shí)，《政府采購(gòu)法》未將國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)的采購(gòu)，包括使用財(cái)政資金進(jìn)行的采購(gòu)納入調(diào)整范圍。
如今，財(cái)政部第二版《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》將采購(gòu)主體規(guī)定為“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體”。這里的“其他采購(gòu)實(shí)體”是指為實(shí)現(xiàn)公共目的，從事公用事業(yè)，運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的公益性國(guó)有企業(yè)。由此可見(jiàn)，在全面壓實(shí)國(guó)有企業(yè)主體責(zé)任的背景下，將國(guó)有企業(yè)采購(gòu)納入《政府采購(gòu)法》規(guī)制范圍是大勢(shì)所趨。
二是規(guī)劃兩法合一。從現(xiàn)行公共資源交易法律體系來(lái)看，財(cái)政部和發(fā)改委的目標(biāo)是一致的，都是為了保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》分別從兩個(gè)不同的維度進(jìn)行規(guī)制，即一個(gè)著眼于“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”，另一個(gè)則以工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)方式的采購(gòu)為規(guī)范重點(diǎn)。但不難看出，現(xiàn)行的公共資源交易法律體系是不完整的，無(wú)法全面規(guī)范市場(chǎng)交易秩序。
兩法立法至今已20多年了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人文環(huán)境和科學(xué)技術(shù)等已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，彼時(shí)對(duì)市場(chǎng)主體的一些假設(shè)已然有些過(guò)時(shí)，需要一部統(tǒng)一的法律來(lái)維護(hù)市場(chǎng)交易秩序。
——執(zhí)法保障。
一是加強(qiáng)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)合規(guī)建設(shè)。2021年，廣州市國(guó)資委出臺(tái)了《廣州市國(guó)資委關(guān)于規(guī)范市屬?lài)?guó)有企業(yè)采購(gòu)行為的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求市屬?lài)?guó)企與廣州國(guó)企陽(yáng)光采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)對(duì)接，做好信息發(fā)布（或留痕）、全流程交易等工作，企業(yè)不再新建采購(gòu)平臺(tái)，對(duì)應(yīng)進(jìn)入采購(gòu)平臺(tái)而未進(jìn)入的，要追究責(zé)任，并要求在同等條件下優(yōu)先選用市屬?lài)?guó)企系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)作為供應(yīng)商，限制采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)通過(guò)陽(yáng)光采購(gòu)平臺(tái)進(jìn)行交易活動(dòng)。
經(jīng)有關(guān)部門(mén)全面核查后，認(rèn)為《意見(jiàn)》提出的企業(yè)有關(guān)采購(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)陽(yáng)光采購(gòu)平臺(tái)全流程交易等相關(guān)規(guī)定，以及部分企業(yè)被強(qiáng)制要求在陽(yáng)光采購(gòu)平臺(tái)交易的做法，違背了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度細(xì)則》《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》等有關(guān)規(guī)定，涉嫌行政干預(yù)企業(yè)招投標(biāo)自主權(quán)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。由此可見(jiàn)，在執(zhí)法層面政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的合規(guī)建設(shè)也需加強(qiáng)。
二是完善國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)管。隨著國(guó)有企業(yè)采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)其實(shí)施外部監(jiān)管的必要性顯而易見(jiàn)。盡管?chē)?guó)有企業(yè)監(jiān)管制度體系初具規(guī)模，但其監(jiān)管成效仍顯不足。筆者建議，外部監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)市場(chǎng)化手段和加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查的方式，督促?lài)?guó)有企業(yè)依法合規(guī)做好采購(gòu)工作。建立健全招標(biāo)投標(biāo)評(píng)估專(zhuān)家?guī)熘贫龋S機(jī)抽取專(zhuān)家對(duì)國(guó)有企業(yè)招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，防止腐敗行為。
——守法保障。
一是強(qiáng)化制度建設(shè)。國(guó)有企業(yè)應(yīng)以《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》等規(guī)定為依據(jù)，切實(shí)強(qiáng)化制度建設(shè)，經(jīng)常性地查找內(nèi)部制度缺陷和管理疏漏，建立健全包括采購(gòu)領(lǐng)域在內(nèi)的內(nèi)部控制制度。
二是強(qiáng)化學(xué)習(xí)教育。定期組織專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)教育活動(dòng)，幫助國(guó)有企業(yè)工作人員增強(qiáng)廉潔意識(shí)和合規(guī)意識(shí)，自覺(jué)防范和遠(yuǎn)離腐敗。在采購(gòu)合規(guī)培訓(xùn)中，應(yīng)摒棄唯低價(jià)成交（中標(biāo)）的理念，杜絕為了合規(guī)而招標(biāo)、為了招標(biāo)而招標(biāo)等現(xiàn)象的發(fā)生。強(qiáng)調(diào)采購(gòu)（招標(biāo)）文件和采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)秉持維護(hù)供需雙方的合法利益理念，注重條款的客觀性、公正性、實(shí)操性，規(guī)范簽訂采購(gòu)合同，防范履約風(fēng)險(xiǎn)。
三是強(qiáng)化監(jiān)督管理。在實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)職能部門(mén)會(huì)邀請(qǐng)內(nèi)部審計(jì)或合規(guī)職能部門(mén)參與采購(gòu)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)從采購(gòu)決策、審批，到采購(gòu)評(píng)審或談判，再到確認(rèn)采購(gòu)結(jié)果的全過(guò)程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。但就現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的執(zhí)行情況來(lái)看，還存在著效果不強(qiáng)、職責(zé)不明等問(wèn)題。筆者建議，應(yīng)進(jìn)一步明確國(guó)有企業(yè)采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)及職責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)施階段性采購(gòu)合規(guī)檢查，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機(jī)制。
國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱。必須對(duì)國(guó)有企業(yè)腐敗，尤其是政府采購(gòu)領(lǐng)域腐敗實(shí)施嚴(yán)厲懲處，采取治標(biāo)和治本相結(jié)合，以及教育、制度、監(jiān)督并重的綜合性措施，從源頭上根除腐敗。
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