2023年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)健全財(cái)會(huì)監(jiān)督體系、完善工作機(jī)制等方面作出了頂層設(shè)計(jì)。其中提出，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)制度實(shí)施情況的監(jiān)督，規(guī)范政府采購(gòu)行為；有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督，提高政府采購(gòu)資金使用效益。《意見(jiàn)》將政府采購(gòu)制度實(shí)施情況和政府采購(gòu)活動(dòng)列為財(cái)政部門(mén)財(cái)會(huì)監(jiān)督、主管部門(mén)依責(zé)監(jiān)督和單位內(nèi)部控制監(jiān)督的重要內(nèi)容，足以說(shuō)明政府采購(gòu)活動(dòng)是問(wèn)題易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域。因此，筆者認(rèn)為，必須下大力氣加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)行為。
重要意義
作為財(cái)政支出管理循環(huán)中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府采購(gòu)旨在規(guī)范政府采購(gòu)行為，加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政支出的管理和監(jiān)督；降低政府采購(gòu)成本，提高政府財(cái)政資金的使用效益；貫徹國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。而財(cái)會(huì)監(jiān)督是依法依規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織和個(gè)人的財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督，是我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)展的必然要求。
一是有利于規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府采購(gòu)規(guī)模在不斷擴(kuò)大。盡管政府采購(gòu)監(jiān)管的力度也在不斷加大，但高價(jià)采購(gòu)、暗箱操作等違法違規(guī)行為仍時(shí)有發(fā)生，這勢(shì)必會(huì)造成我國(guó)財(cái)政預(yù)算資金的巨大浪費(fèi)。在此情況下，有必要加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督，看采購(gòu)單位在采購(gòu)過(guò)程中是否讓錢(qián)花得物有所值。筆者認(rèn)為，通過(guò)財(cái)會(huì)監(jiān)督的方式將管理觸角延伸到政府采購(gòu)行為，無(wú)疑是找準(zhǔn)了監(jiān)管政府采購(gòu)市場(chǎng)的切入口，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)監(jiān)管立足于宏觀、著眼于微觀的和諧統(tǒng)一。加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督，可以充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)的職能，加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政支出的管理和監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)的合理性、合法性。例如，通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)合同履行情況的監(jiān)督檢查，加大對(duì)政府采購(gòu)合同違法違規(guī)行為的查處力度，提高財(cái)政資金的使用效益。
二是有利于貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)化不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)也越來(lái)越明顯。在此情況下，要保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，就必須發(fā)揮政府宏觀政策的作用。根據(jù)不同時(shí)期的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，政府可通過(guò)調(diào)整政府采購(gòu)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)來(lái)對(duì)社會(huì)需求總量和結(jié)構(gòu)施加影響。而政府采購(gòu)制度是財(cái)政政策的有機(jī)組成部分。因此，我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，政府采購(gòu)政策應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求統(tǒng)一制定，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)。政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。而加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督，必然有助于實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)。
三是有利于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。眾所周知，政府采購(gòu)是政府用錢(qián)的一個(gè)大頭，所采購(gòu)的工程、貨物和服務(wù)里面有很大的利益空間，是腐敗現(xiàn)象滋生的土壤之一。而建立健全政府采購(gòu)制度，實(shí)質(zhì)上是以制度約束人，減少“利益尋租”的空間，將各項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)在公開(kāi)、公正、公平、透明的環(huán)境中運(yùn)作，從源頭上有效地抑制采購(gòu)活動(dòng)的幕后交易。加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督，有利于從源頭上堵塞漏洞，為反腐倡廉提供制度保障。
四是有利于增強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。財(cái)政政策和貨幣政策是宏觀調(diào)控的主要手段，在社會(huì)資源總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著重要作用。財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合，將在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起主導(dǎo)作用。雖然政府是國(guó)內(nèi)最大的單一消費(fèi)者，但在政府采購(gòu)制度未建立前，這個(gè)“最大的”還只是一個(gè)虛擬概念。在政府采購(gòu)制度確立后，這個(gè)“最大的”單一消費(fèi)者就得以形成，有機(jī)地將各部門(mén)、各單位的消費(fèi)組織起來(lái)，進(jìn)而有效地執(zhí)行國(guó)家的財(cái)政政策及相關(guān)的貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。例如，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交保證金；供應(yīng)商可以憑中標(biāo)通知書(shū)、采購(gòu)合同辦理銀行信用借款等。通過(guò)加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督，可以更好地貫徹財(cái)政政策，巧妙地與貨幣政策相配合，增強(qiáng)兩者之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。
對(duì)策建議
近年來(lái)，不少政策文件都強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步擴(kuò)大采購(gòu)人的主體責(zé)任，全面落實(shí)“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。《深化政府采購(gòu)制度改革方案》明確，“深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任”。先后兩次發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》都強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。但采購(gòu)人并非個(gè)個(gè)都對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)和操作業(yè)務(wù)十分熟悉，在實(shí)施采購(gòu)的過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。因此，有必要加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督作出具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行財(cái)會(huì)監(jiān)督主要包括事前、事中、事后三個(gè)階段的全過(guò)程監(jiān)督。
——對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行事前財(cái)會(huì)監(jiān)督。一是建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。政府采購(gòu)活動(dòng)的決策和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購(gòu)的人員與負(fù)責(zé)采購(gòu)合同審核、驗(yàn)收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離。筆者認(rèn)為，應(yīng)以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，通過(guò)制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問(wèn)責(zé)嚴(yán)格的政府采購(gòu)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約。同時(shí)，針對(duì)政府采購(gòu)崗位設(shè)置、流程設(shè)計(jì)、主體責(zé)任、與市場(chǎng)主體交往等重點(diǎn)問(wèn)題，細(xì)化廉政規(guī)范，明確紀(jì)律規(guī)矩，形成嚴(yán)密、有效的約束機(jī)制。
二是加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的監(jiān)督。政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。科學(xué)合理地編制采購(gòu)預(yù)算，對(duì)后續(xù)采購(gòu)工作的開(kāi)展具有舉足輕重的作用。筆者認(rèn)為，為了保證政府采購(gòu)預(yù)算的嚴(yán)肅性，對(duì)于沒(méi)有上報(bào)年初采購(gòu)預(yù)算或雖然上報(bào)采購(gòu)預(yù)算但未經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，以及應(yīng)實(shí)行集中采購(gòu)而擅自改為自行采購(gòu)的項(xiàng)目，采購(gòu)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)不予支付，且審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)對(duì)違紀(jì)單位和責(zé)任人要進(jìn)行責(zé)任追究。
三是加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)計(jì)劃編制的監(jiān)督。按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的有關(guān)要求，政府采購(gòu)計(jì)劃的編制，是政府采購(gòu)工作的基礎(chǔ)工作。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)計(jì)劃編制的監(jiān)督，是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)開(kāi)展事前監(jiān)督較為有效的方式。各采購(gòu)單位應(yīng)嚴(yán)格按要求編報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃，依據(jù)部門(mén)、單位預(yù)算或工程項(xiàng)目概算確定并編制采購(gòu)計(jì)劃。
四是加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求論證的監(jiān)督。按照規(guī)定，采購(gòu)人或受委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的市場(chǎng)技術(shù)或服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求。采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜情況，在項(xiàng)目需求確定前組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行需求論證；采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)口產(chǎn)品論證。筆者認(rèn)為，在這一過(guò)程中，監(jiān)督的著力點(diǎn)可以放在論證后的采購(gòu)需求是否符合政府采購(gòu)政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，以及是否遵循預(yù)算、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)等相關(guān)規(guī)定。例如，將論證意見(jiàn)在省級(jí)以上政府采購(gòu)網(wǎng)上公布并征求意見(jiàn)等。
——對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行事中財(cái)會(huì)監(jiān)督。一是加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)審查的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)社會(huì)各界合法生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的商家機(jī)會(huì)是均等的，但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府采購(gòu)的特殊性，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必須對(duì)進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的供應(yīng)商進(jìn)行資格審查。在這一過(guò)程中，有必要加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，保證相關(guān)供應(yīng)商的產(chǎn)品合法、資格合法、經(jīng)營(yíng)合法等。
二是加強(qiáng)對(duì)電子開(kāi)評(píng)標(biāo)的監(jiān)督。現(xiàn)階段，大部分政府采購(gòu)項(xiàng)目都實(shí)行電子開(kāi)評(píng)標(biāo)。筆者認(rèn)為，有必要妥善保管這些電子監(jiān)控材料，并保證其完整性、真實(shí)性。在后續(xù)相關(guān)部門(mén)處理投訴案件時(shí)，這些電子監(jiān)控材料或許能起到關(guān)鍵作用。
三是加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專(zhuān)家的監(jiān)督。評(píng)審專(zhuān)家因其獨(dú)立的第三方身份，在政府采購(gòu)活動(dòng)中肩負(fù)重要職責(zé)。筆者認(rèn)為，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必須按要求抽取評(píng)審專(zhuān)家，并對(duì)評(píng)審委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或詢價(jià)小組進(jìn)行財(cái)會(huì)監(jiān)督。例如，對(duì)評(píng)審專(zhuān)家在政府采購(gòu)活動(dòng)中的職責(zé)履行情況進(jìn)行記錄，并及時(shí)將有關(guān)違法違規(guī)行為向財(cái)政部門(mén)報(bào)告；對(duì)評(píng)審專(zhuān)家的勞務(wù)報(bào)酬、支付方式等要符合相關(guān)規(guī)定。
——對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行事后財(cái)會(huì)監(jiān)督。一是加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)合同的監(jiān)督。采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面的形式簽訂，同時(shí)可以采用政府采購(gòu)合同標(biāo)準(zhǔn)文本，確保必要的條款完備。此外，補(bǔ)充協(xié)議內(nèi)容是合同的組成部分，雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。筆者認(rèn)為，對(duì)采購(gòu)合同的監(jiān)督，應(yīng)看合同雙方是否嚴(yán)格履行合同、在執(zhí)行過(guò)程中遇到國(guó)家政策調(diào)整的是否依法依規(guī)調(diào)整等。
二是加強(qiáng)對(duì)合同履約驗(yàn)收的監(jiān)督。按照規(guī)定，采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的具體情況，可以自行組織項(xiàng)目驗(yàn)收或委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)驗(yàn)收。筆者認(rèn)為，對(duì)合同履約驗(yàn)收的監(jiān)督，應(yīng)看采購(gòu)人是否依法組織驗(yàn)收工作、對(duì)于驗(yàn)收合格的項(xiàng)目是否按約定及時(shí)向供應(yīng)商支付采購(gòu)資金等。例如，對(duì)于委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行履約驗(yàn)收的，看采購(gòu)人是否有對(duì)驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行書(shū)面確認(rèn)；對(duì)于政府向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的項(xiàng)目，采購(gòu)人或者受托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是否有邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象或?qū)嶋H使用人參與驗(yàn)收。這里需要注意的是，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，還要看是否將驗(yàn)收結(jié)果在省級(jí)以上政府采購(gòu)網(wǎng)上向社會(huì)公示。
三是加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)檔案的監(jiān)督。采購(gòu)檔案是反映政府采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程及各項(xiàng)決策的記錄。妥善完整地保存采購(gòu)檔案，可以為政府采購(gòu)的統(tǒng)計(jì)分析、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、監(jiān)督檢查、糾紛處理等工作提供客觀依據(jù)。按照規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)妥善保存，不得偽造、變?cè)?、隱匿或者銷(xiāo)毀。采購(gòu)文件的保存期限為從采購(gòu)結(jié)束之日起至少保存十五年。筆者認(rèn)為，對(duì)采購(gòu)檔案的監(jiān)督，要看采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是否有建立真實(shí)完整的采購(gòu)檔案、是否有妥善保存每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)文件等。
總之，加強(qiáng)政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、任務(wù)艱巨的工作。因此，相關(guān)部門(mén)要認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的相關(guān)要求，切實(shí)加大政府采購(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督的力度，著力協(xié)調(diào)和解決在政府采購(gòu)監(jiān)督過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。
?。ㄗ髡邌挝唬汉鲜∮乐菔胸?cái)政局）
