在政府采購(gòu)活動(dòng)中，選擇3名中標(biāo)候選供應(yīng)商，并確定中標(biāo)候選排名第一的供應(yīng)商作為中標(biāo)人，這一規(guī)則早已刻在從業(yè)人員思維習(xí)慣中。然而，如果采購(gòu)人需要確定1名或4名以上的中標(biāo)候選人，進(jìn)而選擇兩名以上的中標(biāo)人，可行嗎？這樣做是否違反政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定？帶著這些疑問(wèn)，筆者嘗試從法規(guī)和經(jīng)驗(yàn)中尋找答案。
問(wèn)題一
中標(biāo)候選人只能選擇1名嗎？
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）關(guān)于中標(biāo)候選人的描述內(nèi)容，引出了一個(gè)觀點(diǎn)：法律法規(guī)確定的中標(biāo)候選人，只能為1名?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定：“政府采購(gòu)招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。綜合評(píng)分法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法?！备鶕?jù)上述條款，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“最”這個(gè)字針對(duì)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是唯一的，因此，法規(guī)規(guī)定的中標(biāo)候選人也只能是1名，即報(bào)價(jià)或得分排名第一的供應(yīng)商。
筆者認(rèn)為，姑且不議漢語(yǔ)詞典解釋并未稱“最”即“唯一”，就“唯一”本身，也不僅代表是單一的個(gè)體，也可以是一群、一部分、一批……
在采購(gòu)實(shí)踐中，存在中標(biāo)供應(yīng)商拒絕與采購(gòu)人簽訂合同、質(zhì)疑答復(fù)或投訴事項(xiàng)導(dǎo)致中標(biāo)結(jié)果改變、重新評(píng)審改變?cè)u(píng)標(biāo)結(jié)果、中標(biāo)供應(yīng)商放棄中標(biāo)等情形，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均對(duì)此作出相應(yīng)規(guī)定，即“可以從評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)候選人名單中，排序確定下一候選人”。如果僅選擇1名中標(biāo)候選人（即相當(dāng)于中標(biāo)人），當(dāng)出現(xiàn)上述情形時(shí)，采購(gòu)人便不存在另行選擇機(jī)會(huì)，項(xiàng)目宣告失敗。
綜上所述，只選擇1名中標(biāo)候選供應(yīng)商絕非法規(guī)條款本意。在規(guī)則范圍內(nèi)的多家供應(yīng)商，均可作為政府采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)候選人，這并不違背《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十四條所規(guī)定的內(nèi)容。
問(wèn)題二
中標(biāo)候選人可以選擇3名以上嗎？
相比《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）第五十三條對(duì)中標(biāo)候選人數(shù)量作出的詳細(xì)規(guī)定，即“中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)不超過(guò)3個(gè)，并標(biāo)明排序”，現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)中標(biāo)候選人（公開招標(biāo)方式）的數(shù)量沒(méi)有作出明確限制。原《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)令）第五十四條規(guī)定“中標(biāo)候選供應(yīng)商數(shù)量應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)需要確定”的內(nèi)容也在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）中被刪除。
因此，無(wú)論規(guī)定多少名中標(biāo)候選人，均沒(méi)有違反政府采購(gòu)法律法規(guī)的規(guī)定。
采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需要，一方面，要考慮項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果確定后出現(xiàn)的特殊情況（結(jié)果改變另行確定中標(biāo)人）；另一方面，要考慮多個(gè)中標(biāo)候選人的實(shí)際意義，畢竟在實(shí)踐中出現(xiàn)前三名中標(biāo)候選人均有問(wèn)題，采購(gòu)人順排選擇第四名供應(yīng)商的可能性較小，且選擇靠后的中標(biāo)候選供應(yīng)商本身對(duì)于采購(gòu)人就有諸多不利因素，如，價(jià)格較高，不一定能完全滿足需求等。
之所以將中標(biāo)候選供應(yīng)商數(shù)量習(xí)慣性確定為3，筆者認(rèn)為，這與供應(yīng)商不滿足3家導(dǎo)致廢標(biāo)等規(guī)定有很大關(guān)系。另外，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第三十五條、第四十八條也有要求“談判小組（詢價(jià)小組）應(yīng)當(dāng)按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序提出3名以上成交候選人”。
問(wèn)題三
中標(biāo)人只能選擇1名嗎？
關(guān)于中標(biāo)人的數(shù)量，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十五條明確規(guī)定：“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。”顯然，中標(biāo)人只能有1名。
雖然政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)“中標(biāo)人”有明確定義，但根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》、87號(hào)令在相應(yīng)條款中提及的“按順序確定中標(biāo)供應(yīng)商”，“采購(gòu)人在收到評(píng)標(biāo)報(bào)告5個(gè)工作日內(nèi)未按評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的中標(biāo)候選人順序確定中標(biāo)人，又不能說(shuō)明合法理由的，視同按評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的順序確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”等內(nèi)容推斷，政府采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)人，也應(yīng)當(dāng)是順序排名第一的中標(biāo)候選人。
在實(shí)踐中，存在少數(shù)“采購(gòu)人需要兩家以上供應(yīng)商一起履行同一合同”的特殊情況，原因包括項(xiàng)目需要進(jìn)行效果比較、項(xiàng)目進(jìn)度要求一家供應(yīng)商無(wú)法履行等，故采購(gòu)人將項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行分配來(lái)選擇兩名中標(biāo)人，如第一名供應(yīng)商的中標(biāo)合同金額占項(xiàng)目預(yù)算的60%，第二名供應(yīng)商中標(biāo)合同金額占項(xiàng)目預(yù)算的40%，這種做法雖已將結(jié)果明確到具體供應(yīng)商，不存在類似備選庫(kù)、資格庫(kù)的二次選擇問(wèn)題，但除了缺乏法律法規(guī)支持外，還有些風(fēng)險(xiǎn)和困惑無(wú)法得以解釋，比如，假設(shè)剛好3家投標(biāo)供應(yīng)商，就選擇了兩名中標(biāo)人，是否公平合理？選擇兩名中標(biāo)人，專家是否需要推薦6名中標(biāo)候選人？又比如，第一中標(biāo)人出現(xiàn)不能履約而依序順延時(shí)，又如何順延才合理恰當(dāng)？
綜上所述，無(wú)論從法律法規(guī)出發(fā)，還是從實(shí)踐的角度思考，政府采購(gòu)針對(duì)同一項(xiàng)目或合同項(xiàng)，都只能選擇1名中標(biāo)人。
問(wèn)題四
需要多個(gè)中標(biāo)人怎么辦？
如何解決實(shí)踐中同一項(xiàng)目或合同項(xiàng)需要多個(gè)中標(biāo)人的情況？
其一，框架協(xié)議采購(gòu)方式為不能確定采購(gòu)量且需要多家供應(yīng)商提供產(chǎn)品的特殊項(xiàng)目提供了一種選擇，但需要注意其適用條件，也并非需要多家供應(yīng)商的項(xiàng)目都可以使用框架協(xié)議采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu)。
其二，通過(guò)合理設(shè)置采購(gòu)量確定的產(chǎn)品包（分包）可解決需要多家中標(biāo)人情況。
框架協(xié)議采購(gòu)雖是法定采購(gòu)方式，但財(cái)政部門更傾向于鼓勵(lì)采購(gòu)人選擇其他方式實(shí)施采購(gòu)。2021年，財(cái)政部辦公廳《關(guān)于開展政府采購(gòu)備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)專項(xiàng)清理的通知》規(guī)定：“對(duì)于確需多家供應(yīng)商承擔(dān)的采購(gòu)項(xiàng)目，要指導(dǎo)采購(gòu)人在明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和定價(jià)原則等采購(gòu)需求的前提下，根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、服務(wù)區(qū)域等要素，合理設(shè)置采購(gòu)項(xiàng)目包，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，將相應(yīng)采購(gòu)業(yè)務(wù)明確到具體供應(yīng)商?！?/p>
在實(shí)踐中，在采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求都明確的情況下，通過(guò)分包方式可實(shí)現(xiàn)確定多個(gè)中標(biāo)人的采購(gòu)意圖，如，“第一名供應(yīng)商中標(biāo)的合同金額占項(xiàng)目預(yù)算的60%，第二名供應(yīng)商中標(biāo)的合同金額占項(xiàng)目預(yù)算的40%”的目標(biāo)計(jì)劃，就分為兩個(gè)不同采購(gòu)預(yù)算的產(chǎn)品包，每個(gè)包確定1名中標(biāo)供應(yīng)商。采購(gòu)文件還可通過(guò)“兼投不兼中”的設(shè)置，規(guī)避“采用同樣評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，同一供應(yīng)商中標(biāo)所有產(chǎn)品包”的可能。
“兼投不兼中”是否違反政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定？有關(guān)部門的官網(wǎng)曾就此作出答復(fù)，稱“采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)可在采購(gòu)文件中對(duì)‘兼投不兼中’作出約定，但每一采購(gòu)包的合格投標(biāo)人不得少于3家”。因此，在采購(gòu)文件中約定每個(gè)包選擇不同的中標(biāo)人，如，A供應(yīng)商同時(shí)在01包和02包的排名均為第一名，則A供應(yīng)商被確定為01包的中標(biāo)候選人，02包則確定排名第二名的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人，以次類推。類似條款均被認(rèn)可。
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