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《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令)已于2017年10月1日起正式施行。87號(hào)令遵循《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的要求，結(jié)合政府采購(gòu)實(shí)踐，對(duì)2004年頒布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)18號(hào)令)進(jìn)行了全面修訂和完善，在強(qiáng)化采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理、推進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向，完善公平交易規(guī)則、提高透明度和公正性，完善采購(gòu)程序、提高采購(gòu)效率，強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任、落實(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等，保障供應(yīng)商權(quán)利、降低制度性交易成本等方面均予以明確，可操作性強(qiáng)，堪稱(chēng)政府采購(gòu)從業(yè)人員組織招標(biāo)投標(biāo)工作的操作指南。
87號(hào)令實(shí)施至今已有三個(gè)多月，在學(xué)習(xí)貫徹87號(hào)令的過(guò)程中，如何正確理解87號(hào)令的精神實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確把握87號(hào)令的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，是一線人員非常關(guān)心的問(wèn)題。筆者結(jié)合自己學(xué)習(xí)和工作中的一些難點(diǎn)、疑點(diǎn)，提出幾點(diǎn)思考，供業(yè)內(nèi)同仁參考。鑒于筆者水平有限，難免存在謬誤，歡迎各位同仁批評(píng)指正。
一、關(guān)于供應(yīng)商的資格審查
87號(hào)令第四十四條第一款規(guī)定，“公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查”。這雖只是短短的一句話，卻涉及招投標(biāo)程序的重大變化，它改變了由評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)投標(biāo)人資格審查的操作方式，也有別于非政府采購(gòu)的招投標(biāo)規(guī)定，被業(yè)界稱(chēng)為一大突破。不過(guò)，87號(hào)令并沒(méi)有對(duì)采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)如何組織供應(yīng)商的資格審查提出明確要求，為實(shí)際操作預(yù)留了空間。
實(shí)踐中，資格審查應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人負(fù)責(zé)，還是由代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，抑或由二者共同負(fù)責(zé)?筆者認(rèn)為，這應(yīng)按采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)的委托代理協(xié)議行事。如果委托代理協(xié)議明確資格審查由代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，則屬于代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任。一般來(lái)說(shuō)，資格審查應(yīng)以采購(gòu)人為主，代理機(jī)構(gòu)協(xié)助，這是因?yàn)?，供?yīng)商的特定資格條件是由采購(gòu)人提出的，采購(gòu)人對(duì)有關(guān)資質(zhì)及相關(guān)證明文件更為熟悉，把握得更準(zhǔn)確，即便采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)在某些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了分歧，也應(yīng)以采購(gòu)人的意見(jiàn)為準(zhǔn)，這也符合強(qiáng)化采購(gòu)人主體權(quán)責(zé)的精神。
也許有人認(rèn)為，資格審查僅是檢查資料的有或無(wú)，是很簡(jiǎn)單的事情，不會(huì)出現(xiàn)大的差錯(cuò)。其實(shí)不然。評(píng)審過(guò)程中，資格審查出現(xiàn)錯(cuò)誤的情況時(shí)有發(fā)生，當(dāng)評(píng)審結(jié)束后發(fā)現(xiàn)資格審查出現(xiàn)錯(cuò)誤，該如何處理?目前看來(lái)，除了在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤及時(shí)糾正外，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)只能上報(bào)財(cái)政部門(mén)處理，除此尚無(wú)更好的辦法——《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào))中可以重新評(píng)審的五種情況，在87號(hào)令第六十四條中已修改為四種情況，刪除了“資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤”一項(xiàng)，失去了自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。
二、關(guān)于聯(lián)合體投標(biāo)的資格認(rèn)定
《政府采購(gòu)法》第二十四條規(guī)定，“兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)。以聯(lián)合體形式進(jìn)行政府采購(gòu)的，參加聯(lián)合體的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)具備本法第二十二條規(guī)定的條件，并應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人提交聯(lián)合協(xié)議，載明聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作和義務(wù)”，而其第二十二條規(guī)定的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備的條件除了基本的六條之外，還有采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求規(guī)定的供應(yīng)商的特定條件。在筆者看來(lái)，合格的投標(biāo)人應(yīng)滿足供應(yīng)商資格條件的六項(xiàng)基本條件和特定條件。那么，聯(lián)合體投標(biāo)的資格是否合格，該如何判定呢?18號(hào)令第三十四條第二款規(guī)定，“以聯(lián)合體形式參加投標(biāo)的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)符合政府采購(gòu)法第二十二條第一款規(guī)定的條件。采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求規(guī)定投標(biāo)人特定條件的，聯(lián)合體各方中至少應(yīng)當(dāng)有一方符合采購(gòu)人規(guī)定的特定條件”，表述明顯不同，可以說(shuō)對(duì)《政府采購(gòu)法》作了注解，而87號(hào)令則刪除了這一條。
實(shí)際操作中，對(duì)此該如何把握?組成聯(lián)合體投標(biāo)，聯(lián)合體各方除符合《政府采購(gòu)法》第二十二條第一款規(guī)定的六項(xiàng)條件外，對(duì)采購(gòu)人規(guī)定的特定條件，一般有三種情況：一是聯(lián)合體各方均完全符合特定條件，即“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”;二是聯(lián)合體各方中至少有一方完全符合特定條件，其他聯(lián)合方則部分符合特定條件，即“強(qiáng)弱聯(lián)合”;三是聯(lián)合體各方可能單獨(dú)不能完全符合特定條件，但聯(lián)合體整體符合特定條件，即“互補(bǔ)型聯(lián)合”。三種聯(lián)合模式的寬嚴(yán)尺度是不同的。如果要求聯(lián)合體各方均符合所有的資格條件，即“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，則有違聯(lián)合體投標(biāo)的立法初衷，失去聯(lián)合的意義，也不符合鼓勵(lì)中小微企業(yè)發(fā)展的政策性要求;如果按18號(hào)令的理解，認(rèn)可“聯(lián)合體各方中至少應(yīng)當(dāng)有一方符合采購(gòu)人規(guī)定的特定條件”的“強(qiáng)弱”聯(lián)合方式，似有違《政府采購(gòu)法》第二十四條之嫌，且87號(hào)令已刪除此條，于法無(wú)據(jù)。筆者認(rèn)為，“互補(bǔ)型聯(lián)合”才最符合聯(lián)合的初衷，最具有實(shí)際意義。建議監(jiān)管部門(mén)給予權(quán)威解讀。
三、關(guān)于投標(biāo)品牌的認(rèn)定
87號(hào)令第十七條規(guī)定，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人注冊(cè)資金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。”要求不能將產(chǎn)品生產(chǎn)廠家的授權(quán)作為資格條件，必將出現(xiàn)同一品牌產(chǎn)品有多家供應(yīng)商投標(biāo)的情況。對(duì)此，87號(hào)令第三十一條也給出了解決方案，即提供同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人，只認(rèn)定一家參加評(píng)標(biāo)或只有一家投標(biāo)人有中標(biāo)資格。
投標(biāo)人資格要求不得設(shè)置生產(chǎn)廠家授權(quán)，是為了避免廠家對(duì)供應(yīng)商的操控;評(píng)標(biāo)時(shí)認(rèn)定沒(méi)有三個(gè)及以上品牌產(chǎn)品投標(biāo)則項(xiàng)目廢標(biāo)，是為了促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，防止圍標(biāo)。
筆者認(rèn)為，一般而言，要求提供生產(chǎn)廠家授權(quán)，主要有兩個(gè)目的，一是供貨有保障，二是對(duì)維修、零配件供應(yīng)等售后服務(wù)放心。如果在評(píng)標(biāo)時(shí)對(duì)提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人按一家投標(biāo)人計(jì)算，在三家以上投標(biāo)人參與投標(biāo)、但只有兩個(gè)品牌產(chǎn)品的情況下，則必然廢標(biāo)。與其在評(píng)標(biāo)時(shí)對(duì)投標(biāo)產(chǎn)品品牌數(shù)量進(jìn)行限制，為何不把這個(gè)關(guān)口前移，允許生產(chǎn)廠家授權(quán)，讓品牌之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)呢?《財(cái)政部關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》(財(cái)辦庫(kù)〔2003〕38號(hào))也強(qiáng)調(diào)，“政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)是指符合采購(gòu)人采購(gòu)需求的不同品牌或者不同生產(chǎn)制造商之間的競(jìng)爭(zhēng)”“……為了避免同一品牌同一型號(hào)產(chǎn)品出現(xiàn)多個(gè)投標(biāo)人的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確規(guī)定，同一品牌同一型號(hào)只能由一家供應(yīng)商參加……”既然是鼓勵(lì)品牌之間的競(jìng)爭(zhēng)，評(píng)標(biāo)時(shí)認(rèn)定沒(méi)有三個(gè)及以上品牌產(chǎn)品投標(biāo)則項(xiàng)目廢標(biāo)，不如規(guī)定，沒(méi)有三個(gè)及以上品牌的產(chǎn)品投標(biāo)則不能開(kāi)標(biāo)。而要讓投標(biāo)人數(shù)和產(chǎn)品品牌數(shù)相對(duì)應(yīng)，則勢(shì)必涉及品牌授權(quán);進(jìn)口貨物招標(biāo)就允許生產(chǎn)廠家進(jìn)行投標(biāo)授權(quán)，這也是國(guó)際通行做法，能夠減少因參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的品牌不足三家而導(dǎo)致廢標(biāo)的情況，降低社會(huì)成本。
四、關(guān)于評(píng)標(biāo)結(jié)果的重新評(píng)審
關(guān)于重新評(píng)審，《政府采購(gòu)實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)第四十四條有著嚴(yán)格限制。87號(hào)令第六十四條明確了可以重新評(píng)審的四種情況，主要是客觀評(píng)分和計(jì)分錯(cuò)誤，不包括評(píng)委主觀判斷失誤而導(dǎo)致的評(píng)審錯(cuò)誤的情況。實(shí)踐中，出于主、客觀原因，評(píng)委對(duì)一些技術(shù)問(wèn)題判斷失誤的情況并非罕見(jiàn)，如果確系評(píng)委主觀判斷錯(cuò)誤造成誤評(píng)，卻沒(méi)有機(jī)會(huì)對(duì)誤評(píng)產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行糾正，不能不說(shuō)是一種遺憾。誠(chéng)然，重新評(píng)審不能濫用，建議相關(guān)法律法規(guī)在評(píng)委協(xié)助處理質(zhì)疑事項(xiàng)中對(duì)此予以完善。如果對(duì)評(píng)委非主觀故意原因造成的評(píng)審失誤不能糾正，按《條例》第七十五條的違法責(zé)任來(lái)進(jìn)行處罰，可能對(duì)評(píng)審專(zhuān)家不夠公平。
五、關(guān)于評(píng)標(biāo)結(jié)果的確認(rèn)
18號(hào)令第五十九條規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到評(píng)標(biāo)報(bào)告后五個(gè)工作日內(nèi)，按照評(píng)標(biāo)報(bào)告中推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商順序確定中標(biāo)供應(yīng)商”，據(jù)此，采購(gòu)人只能依序確定中標(biāo)人，別無(wú)他選。
87號(hào)令對(duì)此進(jìn)行了調(diào)整，其第六十八條規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)標(biāo)報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi)，在評(píng)標(biāo)報(bào)告確定的中標(biāo)候選人名單中按順序確定招標(biāo)人”“采購(gòu)人在收到評(píng)標(biāo)報(bào)告5個(gè)工作日內(nèi)未按評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的中標(biāo)候選人順序確定中標(biāo)人，又不能說(shuō)明合法理由的，視同按評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的順序確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。”這一修改，是否意味著采購(gòu)人如能說(shuō)明合法理由，就可以確定第二名或第三名中標(biāo)候選人為中標(biāo)人呢?
筆者理解，評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的中標(biāo)候選人應(yīng)該都是能滿足招標(biāo)文件的技術(shù)和商務(wù)實(shí)質(zhì)性要求的。采購(gòu)人一般應(yīng)按評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的中標(biāo)候選人順序確定中標(biāo)人，如果采購(gòu)人有合法和充分的理由，應(yīng)當(dāng)具有選擇第二名或第三名的權(quán)利。這與落實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任、強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等的思想是相吻合的。
六、關(guān)于中標(biāo)結(jié)果公告
87號(hào)令第六十九條規(guī)定，“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)人確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)，在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告中標(biāo)結(jié)果，招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)隨中標(biāo)結(jié)果同時(shí)公告”“在公告中標(biāo)結(jié)果的同時(shí)，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)”。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)沒(méi)有評(píng)審結(jié)果公示環(huán)節(jié)，這是其與非政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)程序的重要區(qū)別之一。
根據(jù)《〈條例〉釋義》，這是因?yàn)檎少?gòu)供應(yīng)商的救濟(jì)渠道是質(zhì)疑和投訴，提出質(zhì)疑的時(shí)限為供應(yīng)商知道或者應(yīng)該知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，從時(shí)間上看，對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)力度更大，如果再增加中標(biāo)結(jié)果公示環(huán)節(jié)，采購(gòu)效率將大大降低。
但筆者認(rèn)為，問(wèn)題的核心不是效率，而是評(píng)審結(jié)果在程序上是否具有糾錯(cuò)機(jī)制。有無(wú)評(píng)審結(jié)果公示環(huán)節(jié)的關(guān)鍵區(qū)別在于，非政府采購(gòu)招標(biāo)是在評(píng)標(biāo)結(jié)果公示期滿無(wú)異議后，再發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，如評(píng)標(biāo)結(jié)果確實(shí)存在問(wèn)題可以及時(shí)糾正;而政府采購(gòu)招標(biāo)則是直接進(jìn)行中標(biāo)結(jié)果公告，要求在公告的同時(shí)發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，雖然供應(yīng)商可以在七個(gè)工作日內(nèi)提出質(zhì)疑，但具備法律效力的中標(biāo)通知書(shū)已經(jīng)發(fā)出，法律意義上的承諾已經(jīng)生效，有的項(xiàng)目，供應(yīng)商可能已在七個(gè)工作日內(nèi)簽訂合同并履行完畢，當(dāng)采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)收到質(zhì)疑且質(zhì)疑屬實(shí)時(shí)，已失去了糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，可能面臨投訴甚至訴訟等，增加無(wú)謂的社會(huì)成本。這樣的制度安排愿望是良好的，但可能事倍功半。
值得注意的是，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)文)第十七條明確了預(yù)中標(biāo)、成交結(jié)果公示制度，第十八條明確了中標(biāo)、成交結(jié)果公告制度，同屬政府采購(gòu)管理辦法，但處理方式卻迥然不同。
七、關(guān)于質(zhì)疑投訴處理
《政府采購(gòu)法》第六章、《條例》第六章、18號(hào)令第六十三條等均對(duì)質(zhì)疑投訴的處理作了原則性規(guī)定，87號(hào)令則刪除了質(zhì)疑投訴處理的有關(guān)內(nèi)容。質(zhì)疑投訴是供應(yīng)商維權(quán)救濟(jì)的重要渠道，是供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)行為的重要監(jiān)督方式，也使得采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)文件、中標(biāo)結(jié)果、招標(biāo)過(guò)程中的違法違規(guī)行為有糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。在筆者看來(lái)，缺少質(zhì)疑投訴處理內(nèi)容的招投標(biāo)管理辦法是不夠完整的。從某種意義上講，質(zhì)疑的處理可能更為關(guān)鍵，它應(yīng)該是第一道“防火墻”，妥善地處理質(zhì)疑，可以糾正錯(cuò)誤，化解矛盾，避免后續(xù)的投訴甚至行政訴訟。
然而，從現(xiàn)有的規(guī)章要求和采購(gòu)實(shí)踐來(lái)看，有重投訴處理輕質(zhì)疑答復(fù)的傾向。如，質(zhì)疑的答復(fù)時(shí)間是在收到供應(yīng)商書(shū)面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)，且是剛性的，但在實(shí)際處理質(zhì)疑過(guò)程中，代理機(jī)構(gòu)往往要同采購(gòu)人、質(zhì)疑人和被質(zhì)疑人溝通，了解核實(shí)相關(guān)情況，收集證明材料，有時(shí)還需評(píng)委協(xié)助認(rèn)定處理，一般在七個(gè)工作日內(nèi)是難以完成的。如果由于時(shí)間限定無(wú)法更好地溝通、核實(shí)相關(guān)情況，只是簡(jiǎn)單地復(fù)核資料、草率答復(fù)，則只能將矛盾后移，增加投訴風(fēng)險(xiǎn)。建議在修訂或出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)時(shí)考慮這些因素。
(作者單位：重慶市政府采購(gòu)中心)
