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圖/視覺中國
一邊是需求爆發(fā)，另一邊則是供給短缺，供需失衡之下，卻沒有引發(fā)幼教行業(yè)核心資源——教師的要素價格上漲，是什么導致了市場基本法則失靈?資源的層層錯配根源又在何處?
“這個時候哪怕是拍一下孩子，在家長眼中都有可能是虐待。”黑龍江省哈爾濱市一家民辦幼兒園的老師韓菲說。
自從最近多起幼兒園疑似侵害兒童事件發(fā)生以來，韓菲覺得園里的老師和家長之間的關系變得有點兒怪怪的。每天早晚，老師們還是會在幼兒園門口接送小朋友，可雙方的笑容里多了些尷尬，以前短暫的交流也少了很多。“從家長們的眼中，明顯能感受到更多緊張和擔心。”韓菲說。
韓菲因為喜歡小孩，報考了學前教育專業(yè)，曾遭到家里人的一致反對，即使是在老家開辦幼兒園的哥嫂也不贊成，在他們看來，這是一份既辛苦又沒有前途的工作。
韓菲家人的看法并非沒有道理，門檻低、學歷低、收入低、工作壓力大和高流失率是幼教老師普遍的生存狀況。而另一面，卻是過去六年全國增長近1500萬的幼兒園在園人數(shù)。
供需失衡，卻沒有引發(fā)幼教行業(yè)核心資源——教師的要素價格上漲，是什么導致了市場基本法則失靈?資源的層層錯配根源又在何處?
是繼續(xù)嚴管、費力守住快速增長過程中千瘡百孔的底線;還是正視系統(tǒng)性的體制問題造成的障礙，通過政策“供給側”改革，引導行業(yè)的健康發(fā)展。哪一個才是幼教行業(yè)的真正目標和方向?
如陀螺一般地工作
90后的韓菲現(xiàn)在已是所在幼兒園的骨干，作為主班老師，她與一位配班老師、一位保育員，帶著25個4歲-5歲的孩子，從早上孩子們入院做“晨檢”開始，三人就像陀螺一樣轉起來，直到孩子們下午放學。
一個跟著一個的主題活動都由老師組織，除了教學、紀律和安全以外，還要對孩子的所有活動進行觀察記錄，只有孩子們午睡的時候，三個老師可以輪流休息20分鐘，一旦有孩子不愿睡覺或出現(xiàn)什么狀況，這點休息時間也泡湯了。
北京東城區(qū)一家民辦幼兒園的園長錢婧說，她園里老師的“轉法”差不多：早上6點半起床給班級打水，7點半站在門口接孩子，8點帶孩子吃早飯和收拾餐桌，9點上課，9點半喝水加餐，10點戶外活動，10點半回教室看書、表演節(jié)目，11點吃飯，一個老師帶著孩子們吃飯、另一個老師鋪床準備讓孩子午睡……“這只是半天的任務，說是下午5點半下班，誰也做不到，還要準備教案、寫觀察記錄、教養(yǎng)筆記、班會記錄等等，現(xiàn)在已經積累了上百盒的資料，教委等部門來檢查，經常要看這些內容。”錢婧說。
浙江省臺州市一所公辦幼兒園園長王霞說：“現(xiàn)在對幼兒園老師的要求和壓力不是一般大，得是一個全能手，彈、唱、跳、繪、說各種素質具備，對小朋友的教學領域涉及科學、測繪、語言、藝術、健康。”
下班也不意味著工作結束，張莉是幼兒園老師中少有的高學歷者，碩士研究生畢業(yè)后進入北京一所公辦的機關幼兒園當老師，因為這里“有編制，可以解決戶口”。“備課做教研就不說了，還要隨時準備應對家長們的投訴和調解矛盾。”有一天放學后，同時有6個家長找到張莉，要求開除班上一個孩子，原因是他無故推搡同學，張莉和園長一起安撫家長們的憤怒，隨后又用一周的業(yè)余時間，對班上23個孩子挨個進行家訪。
除了日常教學工作和協(xié)調家園關系，公辦幼兒園里的老師們還要“旋轉”于職稱晉升、教學評估等“泛教學”工作。“其實現(xiàn)在的情況已經比去年好多了，畢竟孩子們都大了一歲。”工作六年的韓菲時常用這樣的話安慰剛來的配班老師，可是回到家之后，自己也已筋疲力盡。
低門檻低收入
如此忙碌辛苦、綜合素質要求頗高的職業(yè)，入行門檻和收入卻并不高。
在接受《財經》記者采訪的位于北京、上海、青海、黑龍江、浙江等地的13位幼兒園一線從業(yè)者反映，幼兒園老師的薪資水平，主要取決于學歷高低、是否公辦以及是否有教師資格證。
普通幼兒園老師月薪通常是2000元-4000元，這必然會帶來高流動率。
來自河北的趙青只有中學文憑，在北京七年，做過餐飲服務員，現(xiàn)在北京昌平區(qū)一所有70個孩子的民辦社區(qū)幼兒園工作了兩年。她和其他教師一樣，月薪3000元，園方解決了她們住宿問題，但沒有給她們上社保。
根據2016年《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據，趙青的年收入只相當于北京市教育行業(yè)從業(yè)人員平均年收入11.14萬元的32.3%，與青海省西寧市的幼教老師待遇差不多。曾在西寧一所民辦幼兒園做過七年教學管理工作的延瑤介紹：“(西寧民辦幼兒園老師月工資)通常是2000元-3000元，以我們當?shù)氐墓べY水平，這也算是低的。”
陳蓮從華東師范大學學前教育專業(yè)畢業(yè)之后，進入上海一所公辦幼兒園當老師，她曾經以為老師的工作都是風和日麗、歲月靜好，穿著美美的裙子，和孩子們一起唱歌跳舞。“現(xiàn)在工資卡不敢看，公司前臺、保姆都比我們掙的多。” 她說。
孩子難管，情緒焦躁是陳蓮工作中難免出現(xiàn)的狀況，園里的老教師對她說，有怨氣找個沒人的地方大聲發(fā)泄出來。“總要自己消化，要是一巴掌打下去，我一輩子的職業(yè)生涯就完了。”陳蓮說。
不僅工資偏低，在公辦園里還有“同工不同酬”的現(xiàn)象。據一位北京公辦幼兒園的老師王霞介紹，她所在幼兒園編外老師的年收入是4萬-5萬元，編制內老師年收入7萬-8萬元，相差約一半。“我們跟主管部門提過很多次給編外老師漲工資，但目前的財政投入做不到。”
忙碌辛苦、綜合素質要求頗高的幼教行業(yè)，入行門檻和收入卻并不高。圖/視覺中國
在河北，解決幼兒園老師缺乏社保和“同工不同酬”的問題，還被寫進官方文件里，《河北省第三期學前教育行動計劃(2017-2020)》中規(guī)定，爭取在2020年前，各類公辦幼兒園的非在編教師經考核認定，工資達到在編教師平均工資的80%以上。
與其他教育階段相比，幼教老師門檻低、學歷低、收入低、工作壓力大和高流失率是普遍現(xiàn)象，實際生活、工作心態(tài)、個人成長及價值實現(xiàn)等各方面，都處于窘迫的狀態(tài)。
“我們園里的老師大都在21歲-25歲，人才儲備一直緊缺，現(xiàn)在河北不少地方給政策，民辦老師可以回家考公辦的編制，以后更難招了。”錢婧說。
由于近期發(fā)生在上海和北京幼兒園侵害兒童的事件，幼兒園老師們成為社會關注的焦點，監(jiān)控系統(tǒng)讓生存緊張的老師們又身處被“圍觀”的窘迫狀態(tài)。北京紅黃藍幼兒園侵害兒童事件發(fā)生后，錢婧的幼兒園本來有40多個攝像頭，近期區(qū)教委又上門裝了40多個，就差辦公室沒有裝了。
辦園不易
錢婧任園長的幼兒園在北京市三環(huán)內的東城區(qū)，在園約300個孩子，每個孩子每月繳費3000元，學費收入約1000萬元，每年房屋租金和人員工資支出占一半。
“房租還在以每三年40%的速度增長，人力成本也在上漲，加上孩子的餐費、設施、教具、資產折舊等成本，目前還有盈利，但沒什么增長空間。”錢婧說。
有幼兒園舉辦者核算過一家40人的小規(guī)模幼兒園的辦學成本，房租、裝修、教學設備、戶外設施、監(jiān)控等硬件設施，前期投入需要500萬-600萬元，按照每年5萬元的北京中等水平的收費標準，100個孩子一年的學費才能覆蓋這筆投入。
北京碧桐書院幼兒園聯(lián)合創(chuàng)辦人鄭勁松的境況要好一些，他所租用的小產權房的租金相對較低。在他的成本支出里，人員工資占大頭，這和他對師資水平要求較高有直接關聯(lián)，他招聘的教師都具有大專以上學歷，平均月工資超過5000元。這高于絕大多數(shù)民辦幼兒園老師，也仍大幅低于北京市教育行業(yè)從業(yè)人員的平均水平。
早在2008年，家在北京的孫靜就發(fā)現(xiàn)了幼教老師工資之低，與學費已呈現(xiàn)出倒掛的現(xiàn)象，她在距離出事的紅黃藍幼兒園不遠的東四環(huán)外租賃民居，召集幾個家庭自辦了一個非營利性小微幼兒園。
從同濟大學高分子材料專業(yè)畢業(yè)、一直在外企工作的孫靜看來，教師的收入與教學水平有密切關聯(lián)，與其將錢交給幼兒園，讓孩子接受家長不滿意的學前教育，不如自己辦園，直接給教師支付更高的工資和培訓費用，家長也可以將自己對孩子和教育的理解、方式和理念深度融入其中。
這也體現(xiàn)出家長們對高品質教育的渴求，另一位曾辦過“家庭園”的家長表示，僅她知道的類似“家庭園”，在北京就有幾十家。
對錢婧所在的幼兒園來說，未來不僅是盈利空間，更是生存空間的問題，投資舉辦該幼兒園的企業(yè)，原來在北京最多時有7家幼兒園，現(xiàn)在只剩下3家。
需求爆發(fā)，供給匱乏
幼兒園“窘迫”的另一面，卻是急速膨脹的需求。
學前教育并非免費義務教育覆蓋范圍，也不是教育公共經費主要投入對象，近年來已成為各個教育階段發(fā)展最迅猛、對教師需求最旺盛，同時也是市場相對最開放的領域?！?016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2016年底，全國幼兒園數(shù)量比2010年增長59.4%，在園人數(shù)從2976.67萬人增長到4413.86萬人，六年增長近1500萬。幼兒園園長和教師人數(shù)增長91.4%，翻了近一番，其中民辦幼兒園占總量的64.3%，在園人數(shù)占總量的55.2%。
隨著二胎政策的放開，市場需求還將持續(xù)爆發(fā)，與此相對，學位數(shù)量和高品質教育資源供給卻是雙重匱乏。
以北京為例，北京市教委主任線聯(lián)平2016年1月在北京市“兩會”上透露，三年內要新增15萬個學位。參照北京市教委1996年發(fā)布的《北京市幼兒園、托兒所辦園、所條件標準(試行)》和《北京市統(tǒng)計年鑒2016》計算，專任教師缺口仍約有40%。
北京市衛(wèi)生計生委負責人也在此次會議上表示，該市符合全面兩孩政策、可生育第二個子女的常住育齡婦女數(shù)量約增加236萬，預計2017年至2021年間將累計新增常住出生人口58萬，年均新增出生人口約11萬。
然而，愿意從事幼教工作的人卻沒有增加。2017年12月，作為北京幼兒園師資的主要來源地河北，石家莊市一所專門以幼教師資力量培養(yǎng)為特色的中等專業(yè)學校，舉辦了一次應屆畢業(yè)生就業(yè)雙選會，該市40多家幼兒園提供了300多個崗位，有就業(yè)實習要求的學生只有70多人。
在這種情況下，大量新開辦的幼兒園只能選擇通過社會招聘來滿足缺口。
延瑤曾經參與過管理的一所民辦幼兒園，從幾十個孩子發(fā)展到300多個孩子，老師中只有一半有幼教類專業(yè)背景和教師資格證。“有(教師)資格證的老師大多數(shù)是中專畢業(yè)，其他都是社會上招來的，什么背景都有。”延瑤說。
首都師范大學特聘教授、教育科學學院首席專家勞凱聲認為，近年來幼教需求增長帶來的供求失衡，不僅將機構辦園水平、教師素質等問題凸顯出來，法律、政策和政府管理也都準備不足，市場對教育水平和質量關注不夠。
有學者擔心，近期多起幼兒園疑似侵害兒童事件會激發(fā)的政府過度反應，進一步損害本就脆弱的幼教行業(yè)。圖/視覺中國
“按照經濟學的一般規(guī)律，需求上漲、供給短缺，會帶來要素價格的上漲，但在學前教育領域卻不是這樣。”北京師范大學教育學部教授曾曉東對《財經》記者說。為什么市場的基本法則“失靈”了?這才是真正該反思的問題。
在曾曉東看來，審批制度與扭曲的市場引發(fā)的資源錯配，是目前幼教領域問題的核心所在。
供需失衡激發(fā)的生產要素價格上漲，并沒有體現(xiàn)在高水平的師資和創(chuàng)新教育理念上。比如，本應只是幼兒園辦學的基礎條件，在政府審批與政策體系里，作為實體空間的房子和院子，卻成了核心要素。
2011年，一直從事教師和NGO工作的河北承德人段安，就嗅到了幼教市場需求的機會，她和合伙人先后投入200萬元，在北京市某區(qū)的城鄉(xiāng)接合部拿到一塊工業(yè)用地，自建設施舉辦了一所沒有資質的“黑幼兒園”。2013年是幼兒園經營最好的時期，這得益于段安一直從河北的師范學校引入專業(yè)師資力量，月薪也可以給到3000元左右，通過課外興趣班等收入，較高水平的老師月入可過萬元，幼兒園月利潤4萬-5萬元。
段安也很努力，一直想拿到辦園資質，成為“正規(guī)軍”。段安說，當?shù)亟逃芾聿块T對幼兒園的“監(jiān)管”沒有間斷，經常給幼兒園開會，多的時候一天兩三次，教育、消防、衛(wèi)生等主管部門也經常搞“突然襲擊”，得出不達標的結論，卻不說明具體問題。
段安稱，每年開學、期末，到鎮(zhèn)上開會時，都要跟主管部門領導搞好關系，關系好，突擊檢查慢慢少了，指導和幫助多了起來。段安根據主管部門提出的問題一直做整改，但這些并沒有幫助她取得辦學許可證。
段安后來退出了幼兒園經營，“一些辦得不錯的園最近也被關閉，原因是規(guī)模不足、房屋存在問題等”。
段安的幼兒園“轉正”之路，真正的障礙是產權，因為土地性質無法改變，她的幼兒園一直拿不到產權證。北京碧桐書院幼兒園創(chuàng)辦人鄭勁松，也面臨相似的問題，他租的房子是“小產權”。
據鄭勁松介紹，在北京，教育管理部門發(fā)放《辦學許可證》有兩個前置條件，一是食品藥品監(jiān)督管理局對食品安全方面的審批，主要針對廚房設備和從業(yè)人員等;二是消防部門對房屋的防火安全等方面的審批。就具體標準而言，這兩項審批并不難達到，但兩個主管部門在實際操作中，要求幼兒園租用或自建的空間，必須產權清晰，法律上有明確歸屬，才能通過審批。
日日新學堂是一所由家長共同管理、出資的辦學機構，2006年在北京回龍觀成立，提供幼兒園、小學和初中階段的教育，學堂的創(chuàng)始人兼校長王曉峰遇到的困境是，“家長們很滿意，政府很不放心”。
王曉峰在申請幼兒園的餐飲許可證時，相關部門稱需要先獲得辦園許可，而前往辦理辦園許可時，又被告知先要獲得土地、消防、衛(wèi)生(包括餐飲)等環(huán)節(jié)的資質。更關鍵的一點：學堂使用的土地屬于林業(yè)用地，沒有符合要求的房產證。
段安的自建房、周曉音的租房、日日新學堂的林業(yè)用地都難以符合條件。“教育管理部門的態(tài)度是鼓勵更多的人辦幼兒園，可以拓展更多學位，可因為房屋產權問題過不了消防驗收，拿不到辦學許可證的情況很多。”周曉音說。
實體空間，應該只是幼兒園辦學的基礎條件，在政府對幼兒園的審批體系里，它卻是核心要素，不僅產權，面積、位置都有明確規(guī)定。
按照北京市教委頒布的幼兒園辦學標準，在園人數(shù)40人，6名教職工的最小規(guī)模幼兒園，也要至少擁有120平米的室內面積和80平方米的戶外專用場地，如在平房、四合院需有獨立院落，多層及高層住宅樓需在首層，多層及高層商業(yè)地產需在1層-3層等。
這不僅讓不少辦學質量合格，有意長遠發(fā)展的“黑幼兒園”很難入圍正規(guī)軍，甚至教育管理部門自身也因此遭遇尷尬——明知有數(shù)量龐大的“黑幼兒園”，卻只能默許存在。
2015年3月，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所在全市開展麻疹防控專項監(jiān)督檢查，在總共檢查的1544家托幼機構中，有344家并無辦園資質，占比22.3%。《財經》記者了解到，目前僅在海淀區(qū)沒有辦學資質的民辦幼兒園就有約200家。
其中一所幼兒園的舉辦者透露，北京大興區(qū)火災和紅黃藍幼兒園事件之后的11月末，這些幼兒園被要求到海淀區(qū)政府開會。會上，一名領導表態(tài)稱：迫于市場需求，公辦幼兒園確實無法解決大量家庭教育需求，這些(黑)幼兒園可以保留，或是根據市場自我調節(jié)優(yōu)勝劣汰，但今后不再新增無資質的幼兒園。
北京師范大學教育學部教授、非正規(guī)學前教育機構“四環(huán)游戲小組”的發(fā)起人張燕告訴《財經》記者，盡管北京對小型幼兒園、社區(qū)辦園點都各自出臺了相應政策，但硬件標準定得高，推高了辦學門檻，這反映出政府認為物質條件好就意味著教育質量高，但事實并非如此。
張燕介紹，在幼兒園辦園標準方面，各地規(guī)定盡管多有不同，但差別不大，除了基礎設施，師資及人員配備也以大城市的所謂“高水平”為參照，無視地方差異，難以實現(xiàn)。特別是城鎮(zhèn)和農村地區(qū)，班級師資不足2人的情況大量存在，也加大了辦園成本和家長負擔。
市場調節(jié)失靈
審批和政策體系的束縛，以準入門檻高和成本增加的方式傳導給市場，有意舉辦幼兒園的基礎供給嚴重不足。
牌照稀缺更引發(fā)“辦學資質”價格上漲，購買現(xiàn)有符合資質的幼兒園，是實力雄厚的企業(yè)和資本在窄化的市場中發(fā)現(xiàn)的機會。
“沒有資質我們肯定是不買的。”一位依托母公司房地產業(yè)務的學前教育企業(yè)投資總經理對《財經》記者說，這家企業(yè)做了多年幼兒園，近年來快速增長至擁有直營園100家，未來目標是通過并購的方式將數(shù)量翻一番。這位人士判斷，未來幼教市場一定會出現(xiàn)向少數(shù)企業(yè)集中的趨勢。
2016年全國總共近24萬所幼兒園中，有15.4萬所屬于民辦性質，這一數(shù)字遠遠超過民辦小學、初中的規(guī)模，后兩者全國各有5000多所。廣證恒生證券投資咨詢有限公司發(fā)布的《廣證恒生2018教育年度策略》根據公開數(shù)據統(tǒng)計，擁有幼兒園數(shù)量(包括加盟幼兒園)排名前十的幼教行業(yè)企業(yè)共有幼兒園9200家。
相比于已有的全國總量市場，這意味著該行業(yè)正處于競爭格局非常分散、機會最大的“拓荒”階段，在增量供給被審批與政策體系束縛的前提下，通過收購現(xiàn)有幼兒園牌照實現(xiàn)規(guī)模擴張越快，意味著未來市場占有率越高。
國金證券教育行業(yè)首席分析師吳勁草對《財經》記者介紹：幼教企業(yè)擴大規(guī)模主要通過收購和參加新建幼兒園配套設施招投標來實現(xiàn)，辦學資質和規(guī)模是資本收購幼兒園的主要關注層面，教學質量和水平、創(chuàng)新能力等專業(yè)要素很難量化管理，則不在主要關注范圍。
對于紅黃藍幼兒園疑似侵害兒童事件引發(fā)的一連串反應，精英集團負責幼教業(yè)務的副總裁張志同也很無奈，這讓家長和校園之間本就沒那么信任的關系變得更加稀薄。該公司旗下目前在北京、天津、上海等地有11家直營和托管幼兒園。
張志同認為，先不談還未查實的所謂“虐童”現(xiàn)象，教學方式和方法不當?shù)膯栴}，在管理正規(guī)的幼兒園也是個別現(xiàn)象，但社會對這個行業(yè)的整體“敵意”，卻明顯增加了。
在他看來，目前行業(yè)內存在的主要問題，首先是師資力量缺乏，政府對培養(yǎng)合格乃至高水平教師的專業(yè)供給嚴重不足。
自1998年四校合并成立新浙江大學開始，出于提升高等教育水平的需要，政府倡導全國高校從專門化、行業(yè)化轉向綜合性、多元化，重點本科院校主導合并，成為1952年院校調整以來，中國高校布局最大的一次改革。
“不少原有的優(yōu)秀中等幼兒師范學校，被升級合并，教學理念發(fā)生很大變化，從重視實踐到重視理論，客觀上造成長達十年的學前教育傳統(tǒng)方法論和人才的斷檔。”張志同說，現(xiàn)在的情況是，年輕老師動手能力不強，理論固然好，但總要有人才在實際工作中能夠運用、實現(xiàn)才行。
其次是政府“一刀切”的政策導向和管理方式。據張志同介紹，自2010年政府開始大規(guī)模推進學前教育，要求各地新建小區(qū)必須提供幼兒園基礎設施配套，2014年開始，在不少地級市中，就出現(xiàn)了基礎配套設施供給相對過剩的現(xiàn)象。但該公司目前發(fā)展面臨的困難，還是難以拿到政府發(fā)放的辦學牌照。
“眼看需求在增長，有錢可賺，很多人都進入這個行業(yè)，地方政府自然傾向于給熟悉的當?shù)仄髽I(yè)。”張志同說。他也認為未來該細分市場的資源會向實力強的企業(yè)集中，從企業(yè)角度看，這樣的集中在現(xiàn)階段有利于幼兒園管理的快速規(guī)范化和標準化，從整體上提升幼兒園數(shù)量急劇增加引發(fā)質量參差不齊的底線和水平。
商業(yè)運作自有其邏輯，在起跑時就取得先機是贏得優(yōu)勢和勝利的重要因素，在這個階段，企業(yè)更愿意將資金投入到并購幼兒園，提升系統(tǒng)管理水平、增強品牌實力，依靠規(guī)模和品質，來提升獲取政府資源的競爭力。而提升教學質量、創(chuàng)新能力，還是在市場競爭壓力下，下一步可能主要投入的方向。
不僅鄭勁松的小規(guī)模幼兒園，就連孫靜所舉辦的“家庭園”也被迅速擴張的幼教企業(yè)和資本關注過，她們都明白，有資本參與運作和投入，可以幫助她們的幼兒園更容易拿到資質，擴大規(guī)模。
但她們也明白，這意味著自己必須納入到一個規(guī)范而且統(tǒng)一的體系中，自身的特色理念和對教學方向及質量的追求，也將會受到很大的限制，因此她們都不約而同地拒絕了資本的“好意”。
“現(xiàn)在很多社會呼吁起的是相反的作用，只會增加更多的攝像頭，推出更多的監(jiān)管制度，查封更多所謂無證幼兒園。根本觸及不到教育應有的層面，我們應該更關心的是怎么培養(yǎng)一批合格的師資，探索新的教育理念，提高學前教育的總體水平。”孫靜說。
政策收緊趨勢
優(yōu)質教育資源的匱乏，來自于市場投放不足，難以形成活躍的市場生態(tài)體系，這背后則是整套體系的束縛。與學前教育相關的管理部門，除教育以外，還牽扯發(fā)改委、財政、城鄉(xiāng)建設和國土資源、人社、綜合治理、公安、消防、衛(wèi)生、民政、質檢、安全生產、食品安全，乃至婦聯(lián)、殘聯(lián)等眾多部門。
2010年國務院發(fā)布的《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》明確指出，“各級政府要加強對學前教育的統(tǒng)籌協(xié)調，健全教育部門主管、有關部門分工負責的工作機制，形成推動學前教育發(fā)展的合力。”目前來看，這樣的聯(lián)合與協(xié)調機制還未暢通，相關部門少于協(xié)同、互動尋找核心問題，修改和開放相關規(guī)定。
以高辦園標準作為相對單一的審批依據，形成了市場準入障礙。不僅如此，錯位的審批與政策要素，還有不斷收緊的趨勢：一方面七年前的上述《意見》中規(guī)定，新建小區(qū)必須安排配套幼兒園基礎設施，并且與小區(qū)同步規(guī)劃、建設、交付，由政府統(tǒng)籌安排——新增實體空間資源又進一步集中。另一方面，臨時性設立的監(jiān)管措施，不僅沒有拓展政策供給，反而趨向于進一步“規(guī)制”。在張燕看來，幼教領域出現(xiàn)的極端惡性事件，應是個別和特殊的問題，但相關部門對事件反應過度，個別推及普遍，加碼監(jiān)管，對從業(yè)人員造成的傷害不可避免。
2017年11月9日，北京市教育委員會聯(lián)合發(fā)改委、財政局、公安局、食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)計委、社會辦等部門，起草成文《北京市學前教育社區(qū)辦園點安全管理工作基本要求(試行)》，這意味著眾多合格的“黑幼兒園”甚至“家庭園”有望進入正軌辦學行列，文件出臺沒多久，多起疑似侵害事件爆發(fā)，來自社會的不信任激發(fā)的政府管制接踵而至。
僅一個月后的12月13日，北京市《幼兒園責任督學掛牌督導暫行辦法》出臺，教育督導部門將按一人負責五所左右幼兒園的標準配備責任督學，每所幼兒園每月至少接受一次依法辦園、安全管理、衛(wèi)生保健、保育教育、師德師風等方面的督導。
“如果以證照為名大量排查封殺無資格幼兒園，會導致供給極度不足而無法應對需求;督導全覆蓋則加劇了老師與家長之間的不信任和對立關系等——凡此種種，無益于問題的解決，反而制造了新問題，出現(xiàn)惡性循環(huán)。”張燕說。
曾曉東也非常擔心近期事件激發(fā)的政府過度反應，進一步損害本就脆弱的幼教行業(yè)。“(這些事件)很可能引發(fā)對‘政府監(jiān)管’的過度依賴，以及政府對民辦園的‘嚴加管理’甚至控制，學前教育事業(yè)可能進一步減少了市場中民辦機構的供給。”她說。
有形之手如何發(fā)揮作用?
不能說政府對學前教育不夠重視，但力氣可能沒有用對地方。
今年各地都在執(zhí)行第三期《學前教育三年行動計劃》，其中一個重要方向就是舉辦更多的公辦幼兒園和提高普惠性民辦幼兒園的比例，教育部長陳寶生在今年十九大系列新聞發(fā)布會上表示，到2020年，普惠性幼兒園要占到總量的80%以上。
錢婧的幼兒園也是政府關注轉化的對象，目前的方案是將每個孩子每月的收費降低到750元，再由政府提供各類補貼。錢婧計算了一下，各類補貼每年360萬元，學費收入每年270萬元，與之前相比，總體營收減少約40%。
“補貼太少，沒法轉成普惠性幼兒園，總體情況不好的幼兒園可以利用普惠性幼兒園的政策來提升水平，我們相對做得好的反而要自生自滅?”錢婧說。
北京大學中國教育財政科學研究所副研究員宋映泉在2011年做過一項研究，結果顯示地方政府在公辦園與民辦園、公辦園與公辦園之間的財政投入存在較大差別。
絕大多數(shù)民辦園沒有獲得政府財政支持。3省218所民辦園中，只有8所獲得政府財政撥款，而三分之二的公辦園都獲得了撥款，所分擔的辦學經費比例在六成左右;示范幼兒園獲得財政投入的均值為66.5萬元，普通園僅有8.59萬元;25個縣的縣直機關幼兒園至少獲得縣學前教育財政投入的三分之一，而在園兒童數(shù)卻不到本縣應入學兒童總量的10%。
在公辦與民辦之間投入不均衡方面，一些極端案例也曾引發(fā)輿論熱議。
2011年，廣東八所省政府機關公辦園獲得近6863萬元的政府財政撥款，被認為是“權力自肥”。其實2004年起，一些人大代表、政協(xié)委員在廣東省“兩會”上持續(xù)質疑“財政供養(yǎng)機關幼兒園”的做法，但廣東省人大回應質疑時僅稱“預算編制本身并無不妥”。
12月13日，在21世紀教育研究院舉辦的“學前教育亟須一場供給側改革”的專題研討會上，多位專家認為，政府在提供公共服務時，需要從直接供給轉向需求激勵，如果政府所辦的幼兒園都收費低，且質量有保障，可能會將家長引導向將公立幼兒園視為更佳甚至唯一的選擇，進而壓縮民間辦學的空間，導致家長和孩子的多樣化需求難以滿足。
其實關鍵問題，是系統(tǒng)性不合理的體制造成資源層層錯配，導致價格上漲要素沒有體現(xiàn)在該領域的核心資源——教師身上，這也意味著高品質專業(yè)供給還遠沒有被激發(fā)。
在曾曉東看來，要么改革審批標準、放松管制，鼓勵更多的專業(yè)人員進入行業(yè)，增加市場的基礎供給和創(chuàng)新活力;要么設立新的機制，用政府手中掌握的學前教育基礎設施及資源，低價置換高水平的專業(yè)力量。從這兩個方面展開政策與管理的“供給側改革”，都是可行的出路。
政府對學前教育的高水平管理，還應該通過跨部門合作，建立整體質量報表制度，和基于數(shù)據統(tǒng)計的監(jiān)督體系，它應該包括但不限于教師評估、定價水平、家長評估、財政預算、報送制度等層面形成的數(shù)據體系，以動態(tài)分析數(shù)據之間的邏輯來發(fā)現(xiàn)幼兒園的質量問題，同時配合不同等級的審核，與收費水平、財政支持掛鉤，實現(xiàn)鼓勵和提升辦園質量和水平的目的。
“政策和管理改革現(xiàn)在就有條件做，如果暫時做不到1，那么先做到0.5行不行?只要方向走對了，總會解決這些問題。”曾曉東說。
(本文所涉幼教老師為化名)
