——“兩個冰雪規(guī)劃”的解讀
朱志強 哈爾濱體育學院校長，博士，教授，博士生導師
2016年11月2日，四部委：國家體育總局、國家發(fā)展改革委、教育部、國家旅游局聯(lián)合下發(fā)《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》;七部委：國家體育總局、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局聯(lián)合下發(fā)《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃(2016-2022年)》，可見從國家層面，冰雪運動發(fā)展得到了前所未有的高度重視，“兩個冰雪規(guī)劃”的制定將成為我國冰雪運動發(fā)展的“指南針”，將推進我國冰雪運動發(fā)展進入新歷程。
一、“兩個冰雪規(guī)劃”制定背景解讀
“兩個冰雪規(guī)劃”的制定首先是為完成2014年10月20日“46號文件”(《國務院關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》)中的重點任務：“以冰雪運動等特色項目為突破口，促進健身休閑項目的普及和提高”而形成，是我國體育產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展推進社會經(jīng)濟進入新歷程的重要實施與操作性規(guī)劃。另一方面，“兩個冰雪規(guī)劃”的制定還是為了解決目前我國冰雪運動及冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的突出問題。事實上，冬奧背景下，冰雪產(chǎn)業(yè)作用雖然呈現(xiàn)，但冰雪運動普及和冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題也凸顯，其中冰雪運動人口及場地限制最突出，因此通過“兩個冰雪規(guī)劃”可以有效形成解決問題的操作依據(jù)。并且，“兩個冰雪規(guī)劃”將與其他規(guī)劃形成聯(lián)動。2016年10月25日國務院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，2016年10月28日國務院辦公廳印發(fā)《關于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導意見》，兩政策中明確提出：“將冰雪運動作為具有消費引領特征的時尚休閑運動項目重點培育”;明確“冰雪運動發(fā)展要以大眾滑雪、滑冰、冰球等為重點，深入實施冰雪運動‘南展西擴’的戰(zhàn)略”。因此聚焦冰雪運動的現(xiàn)實發(fā)展，需要“兩個冰雪規(guī)劃”與其相配合與聯(lián)動。
由此可見，“兩個冰雪規(guī)劃”是我國從國家層面，首次針對冰雪運動及產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的指導性文件，其核心目標是希望通過政策規(guī)劃引導冰雪運動發(fā)展，形成公共資源的合理配置，引導社會資本參與，為冰雪運動發(fā)展打牢基礎，形成“3億人參與冰雪運動"的重要保障，最終推進我國冰雪產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。
二、“兩個冰雪規(guī)劃”的核心思想解讀
“兩個冰雪規(guī)劃”的核心思想聚焦為：群眾引領冰雪運動發(fā)展，在回歸冰雪運動發(fā)展本質的基礎上，突出產(chǎn)業(yè)的內在作用。冰雪運動發(fā)展本質是人的參與，結合冰雪運動的休閑特征，從產(chǎn)業(yè)層面形成導向，調動社會對冰雪產(chǎn)業(yè)的認知、參與與推動至關重要。因此回歸冰雪運動本質，聚焦產(chǎn)業(yè)指引，從人及參與條件上形成保障是兩規(guī)劃的核心。其中《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》突出用十年時間培育我國的冰雪運動人口;而結合2022年冬奧會的籌建，《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃(2016-2022年)》將用7年時間形成冰雪運動發(fā)展的另一關鍵性保障。概括而言，“兩個冰雪規(guī)劃”的制定，將進一步有效滿足百姓日益增長的多元化、多層次冰雪運動參與與消費需求，是從宏觀管理層面，在明確自身引導與服務職能的基礎上，強化冰雪運動發(fā)展的社會驅動與市場驅動的全新舉措。
三、“兩個冰雪規(guī)劃”的要點內容解讀
(一)《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》的要點解讀
《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》聚焦未來十年，包括發(fā)展基礎、總體要求、主要任務，保障措施四部分。其中，發(fā)展基礎明確了我國冰雪運動發(fā)展已經(jīng)形成了一定根基，并且機遇難得，冰雪產(chǎn)業(yè)需求旺盛。但同時冰雪運動面臨問題也清晰，因此需從冰雪運動發(fā)展的根本目標——“提高人民健康水平”出發(fā)，形成有效的發(fā)展方式，即充分發(fā)揮市場作用，激發(fā)社會參與動力，豐富產(chǎn)品和服務供給?？梢娢覈┻\動發(fā)展已經(jīng)進入了新階段，迫切需要規(guī)劃性文件形成后續(xù)發(fā)展的方向性指引。
1、“總體要求”指向性清晰，戰(zhàn)略性導向彰顯
該規(guī)劃的基本原則設計上突出了重點人群：“青少年”，從人群上為我國冰雪運動發(fā)展明確了“主角”，為冰雪運動的后備力量提升形成了保障，同時也闡明了通過核心人群調動相關人群積極參與冰雪運動的總體布局;發(fā)展方式中規(guī)劃對市場主導給予了充分的重視，尤其對市場與政府的分工清晰，其中市場層面突出“供給側結構性改革”;政府層面則以“政策供給，公共服務供給及社會氛圍營造”為原則，突出了規(guī)劃對社會支撐的重視。“全力發(fā)展與融合”是未來冰雪運動發(fā)展的重點，而“宜冰則冰、宜雪則雪，室內外結合發(fā)展”則充分體現(xiàn)了規(guī)劃對我國冰雪運動發(fā)展的“全方位、全角度”的指向性設計。
規(guī)劃的發(fā)展目標中突出了數(shù)字化，規(guī)劃強調：到2025年，直接參加冰雪運動的人數(shù)超過5000萬，并“帶動3億人參與冰雪運動”。可見該目標的設定將直接為實現(xiàn)“3億人參與冰雪運動”形成最有效的支撐與保障。對于冰雪運動競技水平，規(guī)劃提出“力爭在2022年冬奧會上綜合實力躋身世界先進行列”;而冰雪產(chǎn)業(yè)總規(guī)模“到2020年達到6000億元，到2025年達到10000億元”。無疑，發(fā)展目標的數(shù)字化將對冰雪運動發(fā)展形成巨大的激勵作用，將激發(fā)冰雪運動的內在需求，形成我國冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢。另外，規(guī)劃的發(fā)展導向清晰，區(qū)域布局明確：其中，戰(zhàn)略性提出“以京津冀為引領，以東北三省提升發(fā)展為基礎，形成東北、西北和華北三區(qū)協(xié)同，多點擴充發(fā)展”的戰(zhàn)略格局。”可見，區(qū)域冰雪運動發(fā)展的布局是規(guī)劃成為“指南針”的關鍵性表現(xiàn)，關系到我國冰雪運動整體發(fā)展的統(tǒng)籌與協(xié)調。另外，冰雪健身休閑業(yè)及冰雪旅游業(yè)被設定為各區(qū)域發(fā)展的重點，足見二者在冰雪運動發(fā)展中的重要地位;而在此基礎上，京津冀側重高水平競技表演，東北側重競賽表演及用品制造，華北則突出冰雪健身培訓發(fā)展。由此，該規(guī)劃整體布局不但突出了差異性，還注重結合各區(qū)域已有優(yōu)勢，關注了冰雪運動發(fā)展的內在條件及激發(fā)重點。
2、“主要任務”務實，布局“點面結合”
該規(guī)劃的主要任務聚焦了群眾冰雪運動發(fā)展、冰雪運動競技發(fā)展、冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，冰雪場地設施及相關機制體制改革。其中，“大力普及冰雪運動”中：明確了各級教育、體育部門的責任與相應任務，突出了真正意義的“冰雪進校園”，同時提出：政府購買冰雪服務的職能方式，支持學校與社會培訓機構合作開展冰雪運動教學活動?？梢?，規(guī)劃整體上將形成以政府部門為引領，有效推行冰雪運動普及的服務方式。事實上，目前我國“冰雪進校園”的開展并不理想，即使是在具有地域優(yōu)勢的北方也存在較多問題。以黑龍江省為例，目前冬季的中小學體育冰上課持續(xù)時間非常短，質量難以保證，并且安全意識偏激。即使是在黑龍江省中考中增加了冰雪體育項目的政策推動，但由于項目組成、考核標準及測評體系仍然存在嚴重缺陷，不但致使中考冰雪體育科目考試敷衍了事，甚至還強化了青少年對冰雪體育項目的不屑一顧。因此，在我國現(xiàn)實冰雪運動發(fā)展的實踐中，迫切需要這樣的“指向性”規(guī)劃形成任務布局，即在關注大方向“面”的同時也能形成具體“點”的重視。
“提高冰雪運動競技水平”的任務中：規(guī)劃強調了優(yōu)化冰雪運動競技項目布局，形成以各級各類體校、體育學院和專業(yè)隊為主，以大中小學校和社會培訓機構為輔的冰雪運動后備人才培養(yǎng)體系。我國冰雪運動發(fā)展面臨后備人才嚴重不足的事實，規(guī)劃的制定將從“人才培養(yǎng)體系”上形成明確的方向，相應如何培養(yǎng)人才?人才來自哪里來?等問題都將找到其解決依據(jù)。事實上，我國冰雪運動發(fā)展尤其需求形成部門間的有效聯(lián)動，特別是在地方政府部門之間能形成積極協(xié)調與配合，突出表現(xiàn)為體育局、旅游局、教育局等部門之間的聯(lián)動。但某種程度上，現(xiàn)有地方政府部門的職能行使仍以部門利益為根本，往往各自為政。例如教育部門對青少年的冰雪運動支持過于表面化，與體育等部門缺乏合作與溝通，常出現(xiàn)不注重實際效果的盲目資金投入，造成公共投入的極大浪費;而旅游部門又過于重視單純的旅游開發(fā)，忽略與體育部門合作，在冰雪旅游監(jiān)管及相關規(guī)范制定等職能中關鍵性作用缺失。因此該規(guī)劃的“任務分工”將充分發(fā)揮“指南針”的作用，解決以上限制，不但能夠促進“百萬青少年上冰雪”等活動呈現(xiàn)真正效果，更能夠調動起全民參與冰雪運動的積極性。
對于促進冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，該規(guī)劃首先闡明了“冰雪健身休閑產(chǎn)業(yè)”的業(yè)態(tài)，包括：冰雪運動健身、場館服務、培訓教育、體育旅游等，由此對冰雪休閑產(chǎn)業(yè)形態(tài)的具體判斷將為今后冰雪產(chǎn)業(yè)的結構效應提升提供支撐。其次，規(guī)劃明確了“冰雪運動對冰雪旅游業(yè)發(fā)展的推進，對冰雪產(chǎn)業(yè)與相關產(chǎn)業(yè)深度融合的推動;通過辦賽主體多元化積極培育冰雪競賽表演業(yè)”。具體而言，該任務的提出將進一步提升冰雪運動與相關產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展趨勢，將為我國冰雪運動及產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成更廣泛的社會及行業(yè)性支撐。此外，規(guī)劃還提及“需要搭建產(chǎn)需對接平臺，扶持自主品牌企業(yè)發(fā)展，以全面振興東北地區(qū)老工業(yè)基地發(fā)展為契機，做大做強東北地區(qū)的冰雪裝備制造業(yè)”的任務。實際上，目前我國冰雪產(chǎn)業(yè)結構并不完善，其中冰雪器材裝備制造業(yè)缺乏政府的引導和規(guī)劃，尤其是地方政府對民營冰雪體育用品制造企業(yè)的支持中，相應扶持與引導缺失，政策性資金側重于體制內流動，形成了行政部門更愿意投入到直管機構的偏好，取代了投放給真正參與市場競爭的冰雪民營主體。由此，規(guī)劃的制定無疑將從本質上推動各級政府對冰雪用品及裝備制造業(yè)的重視，也將形成民營資本對冰雪用品及裝備市場開發(fā)的動力。
此外，在“深化體制機制改革”的任務中，規(guī)劃給予了冰雪體育組織一定的重視，并鼓勵多元方式投入職業(yè)體育，引導社會資本參與組建冰雪職業(yè)俱樂部和專業(yè)冰雪運動團隊。目前，現(xiàn)行冰雪社會組織建設中，尤其是地方相關政府部門仍然存在傾向體制內管理的意識錯誤，希望直接對各冰雪協(xié)會進行領導，而對于純民間俱樂部則不重視，從而忽視對其支持和幫助，甚至讓民營機構“苦苦掙扎”，僅憑借其對冰雪運動項目的熱愛維持著基本運營。而此次規(guī)劃把“深化體制機制改革”與“冰雪社會體育組織”的建立與培育有機結合在一起，無疑將充分引導與激發(fā)社會組織在冰雪運動發(fā)展中的突出作用。
3、“保障措施”設計詳盡，可行性強
保障方面該規(guī)劃從投入機制、政策、用地、標準和統(tǒng)計、人才培養(yǎng)、文化宣傳七個方面進行了設計。其中，投入機制“鼓勵社會力量的和政府購買的新形式積極參與”?，F(xiàn)實中，冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入與收效存在明顯差異，目前北京上海普遍采用的政府購買體育公共服務的方式在其他省市進行較困難，甚至在個別地區(qū)卻舉步維艱。究其原因，相關行政部門習慣沿用幾十年前開展冰雪運動的做法，忽略現(xiàn)實效果及學生對冰雪運動的感受和體驗。例如，個別相關行政部門不了解政府購買服務，就從思想上排斥，甚至害怕恐懼政府購買，但政府購買相關服務在冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展中及冰雪運動發(fā)展中的重要作用及現(xiàn)實效果已經(jīng)在很多城市呈現(xiàn)。此外，在支持政策上，規(guī)劃提出“結合已有政策，鼓勵多樣化保險的推出”;用地保障上，強調“科學性、合理性、環(huán)保性及靈活性”的需求設計;標準和統(tǒng)計中突出“冰雪運動標準化建設”的具體內容;人才培養(yǎng)則明確要“發(fā)揮、政府、高校、職業(yè)院校及協(xié)會等社團協(xié)會的力量全面進行”;文化宣傳“鼓勵對冰雪體育文化的宣傳，對冰雪運動習慣和消費觀念的引導”;組織實施中強調了“貫徹落實的承擔部門，協(xié)助要求及后續(xù)監(jiān)督檢查”等。由此可見，規(guī)劃的保障設計結合了具體任務，落實到實處，尤其強調標準化、科學化及協(xié)作與宣傳的結合。整體上該規(guī)劃在我國冰雪運動發(fā)展的關鍵問題上形成了解決的“指南針”，并突出了對冰雪運動“點面結合”的發(fā)展指引，從現(xiàn)實操作層面具有較強的可行性。
(二)《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃(2016-2022年)》的要點解讀
《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃(2016-2022年)》的時間節(jié)點為2022年，即我國冬奧會舉辦時，因此該規(guī)劃是我國冬奧會順利籌辦的重要組成。規(guī)劃的制定涉及了對我國當前冰雪場地設施的判斷，明確了加快規(guī)劃建設冰雪場地設施的重要作用，是對《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》的支撐，是對“3億人參與冰雪運動”的有效保障。
1、“總體要求”密切支撐冰雪運動發(fā)展，服務與統(tǒng)籌宗旨突出
總體要求中，該規(guī)劃強調了“調動全社會力量共同參與”的重要性，并明確“普及推廣、服務群眾;政府引導、多方參與;統(tǒng)籌推進、創(chuàng)新發(fā)展”的基本原則?？梢?，規(guī)劃突出了“服務”、“社會參與”、“統(tǒng)籌”及“創(chuàng)新”的指向，是我國冰雪場地設施建設中難得的“指南針”。此外，該規(guī)劃的建設目標明確，數(shù)據(jù)清晰，其中到2022年，全國滑冰館數(shù)量不少于650座，新建不少于500座;滑雪場數(shù)量達到800座、雪道面積達到10000萬平方米、雪道長度達到3500千米，新建滑雪場不少于240座、雪道面積不少于7000萬平方米、雪道長度不少于2500千米。由此，從規(guī)劃的目標設定與現(xiàn)有情況對比上能夠明確冰場數(shù)量增加約為現(xiàn)有的2倍，雪場增量約為目前數(shù)量的一半，如果從時間及現(xiàn)有場地的增速上判斷，目標設定不但有激勵作用，還留有余地，可實現(xiàn)性明確。
2、“主要任務”的區(qū)域及層次性指向清晰
該規(guī)劃的主要任務涉及：“統(tǒng)籌規(guī)劃建設、加快滑冰場地建設、推動滑雪場地建設及鼓勵冰雪樂園建設”，整體思路清晰，對場地類別的劃分也非常明確。具體任務中，統(tǒng)籌規(guī)劃強調了布局的重要性，按照《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》中“引領帶動、三區(qū)協(xié)同、多點擴充”的戰(zhàn)略進行了相應設計;同時在統(tǒng)籌及科學規(guī)劃的基礎上，還強調了對“配套服務設施建設”的重視。例如，對滑冰場地建設，規(guī)劃提出“鼓勵城區(qū)常住人口超過50萬的城市根據(jù)自身情況建設公共滑冰館”，并明確了具體規(guī)模，強調了“推廣室外天然滑冰場和建設可拆裝滑冰場”的操作方向。可見，該規(guī)劃給予了滑冰場地建設的全面重視，相應實施與操作方向清晰;對于滑雪場地建設，規(guī)劃則提出“因地制宜，鼓勵和支持建設雪道面積達到中型雪場”的任務，足見在規(guī)劃中對現(xiàn)有滑雪場配套服務設施完善的引導，體現(xiàn)了對滑雪場地“服務水平提升”的重視。而對于冰雪樂園建設的具體任務，規(guī)劃明確應鼓勵“仿真冰雪和模擬設施”的市場應用，無疑這將成為今后我國冰雪樂園多區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的關鍵導向。
3、“保障措施”突出組織領導與聯(lián)合，科學規(guī)劃全面布局
該規(guī)劃的保障措施從組織領導、投入機制、土地政策、優(yōu)惠政策及安全監(jiān)督五個方面進行了具體設計。在組織領導上，強調多部門牽頭，協(xié)調配合，強調科學規(guī)劃合理布局，并明確了從組織領導層面需要承擔的責任;投入機制上，突出統(tǒng)籌方向，并提出多種方式拓寬資金利用渠道，吸引社會資本的支持，全面保障冰雪場地設施的建設。土地政策中具體規(guī)劃較全面，涉及到不同類型的場地與設施，操作的依據(jù)性較強。優(yōu)惠政策主要按現(xiàn)行標準，并確保冰雪運動場地相關費用不高于一般工業(yè)標準;此外《規(guī)劃》還明確了安全監(jiān)管在冰雪場地設施建設中的重要性，強調了對冰雪運動保險開發(fā)的具體方向。
綜上，《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃(2016-2022年)》的要點清晰，形成了籌辦2022年冬奧會期間我國冰雪場地設施規(guī)劃的“指南針”，彌補了我國冰雪運動發(fā)展在場地設施上規(guī)劃缺失的空白，為全民冬季運動推廣與普及提供了最基本的條件保障。
四、“兩個冰雪規(guī)劃”的后續(xù)推進與落地解讀
第一，地方政府對“兩個冰雪規(guī)劃”的有效吸納是切入點，讓“指南針”在冰場雪地上起作用是關鍵。各部委聯(lián)合下發(fā)的“兩個冰雪規(guī)劃”不但及時，而且指向作用強，但各地方政府相關部門的有效吸納往往滯后，如何縮短滯后時間，如何推進“兩個冰雪規(guī)劃”的落地將是“指南針”起作用的關鍵。因此，從地方政府的關鍵點切入，不但可以有效實施與貫徹“兩個冰雪規(guī)劃”，還能保障其在冰雪運動發(fā)展中發(fā)揮相應作用。具體而言，地方政府對“兩個冰雪規(guī)劃”需要給予高度重視，并從專業(yè)角度學習與應用，科學化、專業(yè)性理解“兩個冰雪規(guī)劃”，有效吸納其方向指引，明確重點任務，推動大“指南針”孵化“小指南針”，以最終實現(xiàn)“兩個冰雪規(guī)劃”的有效落地。
第二，推進中須強化相關部門的責任與任務，以有效解決協(xié)同推進的難題。推進“兩個冰雪規(guī)劃”的落地不是單一部門能夠解決的問題，雖然中央層面多部委聯(lián)合作用已經(jīng)呈現(xiàn)，但落實到地方層面，不同部門的聯(lián)合卻是難題。因此強化相關部門的責任與任務就成為重中之重。強化中對“兩個冰雪規(guī)劃”的貫徹需要監(jiān)督與指導，專業(yè)化的理解，與典型地區(qū)進行經(jīng)驗交流都非常重要。概括而言，保障“兩個冰雪規(guī)劃”的落地質量必須與部門的職責緊密相連，而如何形成聯(lián)動性推進策略也是“兩個冰雪規(guī)劃”落地需要思考的問題?，F(xiàn)實中，“部門意識”及“各掃門前雪”的思想對“兩個冰雪規(guī)劃”落地將形成突出限制，因此必須重視對冰雪運動“協(xié)同推進”的開展與監(jiān)督。
第三，冰雪運動發(fā)展不但要贏在規(guī)劃上，更要贏在理念傳播中，用“規(guī)劃”推動大眾的冰雪理念變遷。我國冰雪運動發(fā)展歷程短，存在問題及面對挑戰(zhàn)不容忽視，但不可否認，大眾的共同努力是推進冰雪運動發(fā)展的最有效途徑。因此在“兩個冰雪規(guī)劃”的后續(xù)落地中，必須充分發(fā)揮全民的重要作用，而“理念變遷”將是其作用發(fā)揮的有效保障。只有“贏在理念上”，使全民對冰雪運動形成重視，給予關注，產(chǎn)生興趣，養(yǎng)成習慣才能“從下至上”形成全面配合，才能激發(fā)地方政府部門有效使用“指南針”的動力。從時間上，“兩個冰雪規(guī)劃”的作用將集中在7至10年，因此贏在冰雪運動的理念傳播上，是保障“兩個冰雪規(guī)劃”盡快落地并持續(xù)產(chǎn)生作用的關鍵。
