我國(guó)正在經(jīng)歷快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，面臨城市教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的巨大需求，有限的公共財(cái)政導(dǎo)致基礎(chǔ)教育資源供給嚴(yán)重不足。同時(shí)，隨著居民生活水平的提高，對(duì)于高質(zhì)量、多樣化、個(gè)性化的教育的需求也日益增大，政府對(duì)于這方面的供給更為有限。因此，在推動(dòng)教育領(lǐng)域的供給側(cè)改革的趨勢(shì)下，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作，擴(kuò)大教育資源的數(shù)量和品質(zhì)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)教育資源的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
一、教育行業(yè)運(yùn)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)
目前，雖然國(guó)內(nèi)采用PPP模式的項(xiàng)目大規(guī)模集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括公路、地鐵、橋梁、隧道、污水以及垃圾處理等，這些基礎(chǔ)設(shè)施初始投資規(guī)模大，僅僅依靠政府的財(cái)政投入已無(wú)法滿(mǎn)足需求，采用PPP模式引入社會(huì)資本參與并提供此類(lèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是一個(gè)有效且重要的補(bǔ)充手段。但PPP模式的運(yùn)用并不僅限于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也可延伸到其他公共服務(wù)領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療等。
PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于它能整合更多的社會(huì)資源(既包括資本，也包括技術(shù)、專(zhuān)業(yè)、管理和人力資源)共同提供公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)多元主體合作供給的新局面。一方面，這種多元主體合作供給所必然帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)改善了公共服務(wù)供給機(jī)制，提升供給能力;另一方面，專(zhuān)業(yè)化的分工和規(guī)模效應(yīng)有利于提高供給效率和質(zhì)量、降低供給成本。
教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)具有這些特點(diǎn)：一是具有壟斷性;二是具有規(guī)模效應(yīng);三是產(chǎn)品或服務(wù)與公眾的生活息息相關(guān)。對(duì)于這類(lèi)公共服務(wù)的提供若完全私有化，則往往會(huì)使其失去公共屬性，有可能損害公眾利益。但若將這些服務(wù)完全交由政府來(lái)提供，政府將承受巨大的財(cái)政壓力，還容易導(dǎo)致不按市場(chǎng)規(guī)律辦事、服務(wù)態(tài)度差、管理低效等。
一直以來(lái)，為保持教育的公共屬性，通常都是由政府直接建設(shè)公立學(xué)校。然而隨著社會(huì)理念的進(jìn)步，這種集政府建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管為一體的模式遭遇越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。這種模式容易導(dǎo)致學(xué)校組織僵化，缺乏靈動(dòng)性，同時(shí)由于國(guó)家壟斷，行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，學(xué)校改善辦學(xué)質(zhì)量和效率的內(nèi)在動(dòng)力不足，造成資源的浪費(fèi)。如在英國(guó)，公立學(xué)校教育質(zhì)量面臨諸多問(wèn)題，與私立學(xué)校相比處于劣勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是辦學(xué)效率低下，資源利用率不高，投入的資源并沒(méi)有獲得相應(yīng)的回報(bào);二是辦學(xué)質(zhì)量不佳，當(dāng)時(shí)大量關(guān)于公立學(xué)校和私立學(xué)校學(xué)生成績(jī)的比較研究顯示，公立學(xué)校的學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)多不如私立學(xué)校的學(xué)生。
在此形式下，英國(guó)政府開(kāi)始嘗試通過(guò)各種方式將私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)因素引入公共教育。PFI在英國(guó)的廣泛應(yīng)用使英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的PPP運(yùn)作領(lǐng)先于世界水平，在PFI項(xiàng)目中，私人部門(mén)根據(jù)與政府部門(mén)簽署的合同負(fù)責(zé)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)和管理等。合作期限一般長(zhǎng)達(dá)30年，不同項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)差異較大。在英國(guó)最為常用的合同模式中，私營(yíng)合作方通常為一個(gè)公司財(cái)團(tuán)，根據(jù)政府部門(mén)和學(xué)校或是學(xué)校計(jì)劃書(shū)的規(guī)定，負(fù)責(zé)建設(shè)相關(guān)設(shè)施并對(duì)其進(jìn)行長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)。在規(guī)定的合作期內(nèi)，私營(yíng)合作方可以根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果獲得公共財(cái)政定期的付費(fèi)。所獲費(fèi)用與私營(yíng)合作方業(yè)績(jī)目標(biāo)完成情況相掛鉤，業(yè)績(jī)目標(biāo)未完成則可能導(dǎo)致公共財(cái)政支付額度降低。合同期滿(mǎn)私營(yíng)合作方則將學(xué)校設(shè)施移交給政府。
運(yùn)用PPP模式引入社會(huì)資本，政府將其經(jīng)營(yíng)和管理的權(quán)利通過(guò)合同的方式交給社會(huì)資本，并準(zhǔn)許其向使用其產(chǎn)品和服務(wù)的用戶(hù)收費(fèi)以獲取利潤(rùn)。這種優(yōu)勢(shì)在于：一是可以借助社會(huì)資本之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，因?yàn)橹挥心切┠芴峁┪镉兴捣?wù)的社會(huì)資本才能最終成交;二是政府可以通過(guò)合同的簽訂對(duì)社會(huì)資本提供產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以確保該產(chǎn)品或服務(wù)的公益性;三是可以借助社會(huì)資本所擁有的先進(jìn)技術(shù)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)水平。
通過(guò)PPP模式，政府可以向優(yōu)秀的教育企業(yè)購(gòu)買(mǎi)相關(guān)教育服務(wù)，提高教育質(zhì)量和效率，對(duì)于政府、學(xué)校、企業(yè)和受教育者而言是個(gè)多方共贏的局面。
二、教育行業(yè)PPP發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題
2015年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委和人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本·合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào) ，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“42號(hào)文”)，42號(hào)文提出：“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。”自此，PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用大規(guī)模開(kāi)展起來(lái)，當(dāng)然，這其中包括教育。不過(guò)，在法律層面上教育的營(yíng)利與非營(yíng)利的問(wèn)題一直困擾民辦教育多年。
(一)現(xiàn)有教育的法律分析
1.教育法
在現(xiàn)有教育法律體系中，《中華人民共和國(guó)教育法》是關(guān)于教育全局的核心法規(guī)，在2015年12月27日，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)的修正案中，《教育法》刪除了“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，明確了只允許非營(yíng)利性辦學(xué)制度的完結(jié)。
2.民辦教育促進(jìn)法
隨著近期2016年11月7日《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，進(jìn)一步確認(rèn)了民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或營(yíng)利性的民辦學(xué)校，更為民辦營(yíng)利性教育提供了法律政策的依據(jù)和支持。
《關(guān)于修改民辦教育促進(jìn)法的決定》經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)。修改后的民辦教育促進(jìn)法允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，但在義務(wù)教育階段禁止“營(yíng)利民辦”。
這次修訂民辦教育促進(jìn)法中一項(xiàng)重要內(nèi)容是對(duì)民辦教育實(shí)行分類(lèi)管理，將民辦學(xué)校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性?xún)深?lèi)。
修改后的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。
非營(yíng)利民辦?？上韯潛芡恋?/p>
修改后的民辦教育促進(jìn)法明確規(guī)定，對(duì)于新建、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠;而營(yíng)利性學(xué)校則是按照國(guó)家規(guī)定供給土地。
民辦學(xué)校在稅收方面也將享受?chē)?guó)家規(guī)定的優(yōu)惠政策，其中，非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等稅收優(yōu)惠。
此外，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持。對(duì)非營(yíng)利性學(xué)校還可采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施。
3.高等教育法
高等教育法提出“高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主，受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本，高等學(xué)校多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。在高等教育上，國(guó)家不應(yīng)該是投入的主體，社會(huì)應(yīng)該是高等教育投入的主體，應(yīng)該逐漸向這方面轉(zhuǎn)移。
國(guó)家財(cái)政應(yīng)向普及教育、義務(wù)教育投入，財(cái)力具備時(shí)可以逐漸從學(xué)前教育一直到高中教育都變成國(guó)家的義務(wù)教育。但是大學(xué)以上的教育是人力資本的投入，是可以產(chǎn)業(yè)化的領(lǐng)域，應(yīng)該吸引社會(huì)資本辦這個(gè)事情。
高等教育法第六條：國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃，舉辦高等學(xué)校，并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)。國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。
高等教育法第六十條：高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照教育法第五十六條的規(guī)定，保證國(guó)家舉辦的高等教育的經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人向高等教育投入。
4.義務(wù)教育
需明確和注意的是：新法規(guī)定“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校”。義務(wù)教育的屬性決定了其不適合由營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)施，否則就有可能影響義務(wù)教育政府責(zé)任的落實(shí)，影響義務(wù)教育的均衡發(fā)展，甚至?xí)又厝嗣袢罕姷呢?fù)擔(dān)。
綜上，新的《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》都從不同方面對(duì)民間資本參與教育事業(yè)，做出了不同程度的法律支持，因此，也為未來(lái)教育企業(yè)的上市提供了更為直接的法律層面的支持。
(二)PPP項(xiàng)目行業(yè)概況
根據(jù)財(cái)政部建立的全國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2016年9月末，教育行業(yè)項(xiàng)目數(shù)共有524個(gè)，在19個(gè)一級(jí)行業(yè)中處于中下游，僅占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的5%，教育行業(yè)項(xiàng)目總投資額1994億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資額的2%。與市政工程、交通運(yùn)輸(分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的35%、12%;分別占入庫(kù)項(xiàng)目總投資額的27%、30%)等行業(yè)相比顯然有較大差距。具體分析數(shù)據(jù)如下：
通過(guò)以上數(shù)據(jù)分析，教育類(lèi)PPP占整個(gè)PPP的比重有很大的提升空間，教育類(lèi)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)規(guī)?？梢赃M(jìn)一步擴(kuò)大。
而且根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年1-9月全國(guó)固定資產(chǎn)投資中，供水、供電、建筑、交通運(yùn)輸、教育、衛(wèi)生、文化等行業(yè)合計(jì)投資約13.3萬(wàn)億元，其中教育行業(yè)投資6,595億元，占比5%;而采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目總投資中，教育行業(yè)只占2%。可以看出，教育行業(yè)投資項(xiàng)目目前仍主要采用政府直接投資的傳統(tǒng)模式，因此，PPP模式在教育行業(yè)的應(yīng)用還有很大的提升空間。
PPP模式最早在英國(guó)得到了比較規(guī)范的應(yīng)用，PPP項(xiàng)目的適用范圍除了傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也向其他公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，包括教育、國(guó)防、公共秩序等。在英國(guó)，2005年至2009年從PPP項(xiàng)目投資金額上看，教育領(lǐng)域和衛(wèi)生領(lǐng)域占比分別是27%和25%，而交通領(lǐng)域占比僅為17%;從PPP項(xiàng)目數(shù)量上看，教育領(lǐng)域和衛(wèi)生領(lǐng)域占比分別是35%和34%。無(wú)論從項(xiàng)目投資金額還是項(xiàng)目數(shù)量上看，國(guó)內(nèi)教育領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目發(fā)展?fàn)顩r與國(guó)外的差距還比較大。
在區(qū)域分布上，我國(guó)教育類(lèi)PPP項(xiàng)目在地域間分布不均，地域性分布特征明顯，貴州、山東、四川、河南四個(gè)省份的教育類(lèi)PPP項(xiàng)目數(shù)量占比超過(guò)65.5%。而在項(xiàng)目類(lèi)型的分布上，義務(wù)教育、高中教育與職業(yè)教育階段的PPP項(xiàng)目占比最大，合計(jì)占比達(dá)到72%。
我國(guó)教育行業(yè)在所有行業(yè)中屬于較晚引入PPP模式的行業(yè)，現(xiàn)在仍處于起步階段。雖然全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目中有524個(gè)教育類(lèi)PPP項(xiàng)目， 但是現(xiàn)有的教育類(lèi)PPP項(xiàng)目仍以學(xué)校建設(shè)及改造等輔助性活動(dòng)為主，且絕大多數(shù)是新建學(xué)校及配套基礎(chǔ)設(shè)施，新建占比達(dá)88.74%，并未真正觸及到教育核心內(nèi)容上，政府購(gòu)買(mǎi)的實(shí)際是教學(xué)設(shè)施設(shè)備、學(xué)校后勤保障設(shè)施的供應(yīng)，缺乏教育內(nèi)容服務(wù)等軟性服務(wù)投入合作。從參與主體來(lái)看，參與到教育類(lèi)PPP項(xiàng)目的企業(yè)以建筑類(lèi)企業(yè)為主，教育類(lèi)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目較少。
目前教育類(lèi)項(xiàng)目類(lèi)型及相應(yīng)的PPP操作模式主要如下表1所示：
表1教育類(lèi)項(xiàng)目類(lèi)型及模式
義務(wù)教育是教育類(lèi)PPP項(xiàng)目中份額最大的細(xì)分領(lǐng)域，占比達(dá)28.16%;這其中采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)模式運(yùn)作的占69.32%。教育類(lèi)PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)上，使用者付費(fèi)的占33.98%，政府付費(fèi)的達(dá)37.28%，另有28.74%為可行性缺口補(bǔ)助。
PPP模式強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目全生命周期管理，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)全過(guò)程，政府和社會(huì)資本合理分配風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮社會(huì)資本和政府各自的優(yōu)勢(shì)，政府和社會(huì)資本通過(guò)長(zhǎng)期合同明確權(quán)利和義務(wù)，最終才能提高教育服務(wù)輸出質(zhì)量和效率。
從國(guó)外教育PPP的實(shí)踐來(lái)看，按照與基礎(chǔ)教育供給的非核心服務(wù)到核心服務(wù)的緊密程度和復(fù)雜程度，在PPP模式下，社會(huì)資本所能提供的服務(wù)可依次分為教育輔助性服務(wù)、設(shè)施設(shè)備供給、教育專(zhuān)業(yè)性服務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)等。上述幾類(lèi)教育的非核心服務(wù)與核心服務(wù)并不是相互獨(dú)立的，在實(shí)際操作上，一個(gè)教育類(lèi)PPP項(xiàng)目會(huì)涉及多種服務(wù)，各種服務(wù)之間是相輔相成的。
國(guó)內(nèi)教育類(lèi)PPP項(xiàng)目還是以輔助性服務(wù)、設(shè)施設(shè)備供給等硬件投入為主，且運(yùn)作方式和回報(bào)機(jī)制等核心邊界條件的設(shè)計(jì)與市政類(lèi)項(xiàng)目很相似。在教學(xué)服務(wù)上，目前的教育類(lèi)PPP項(xiàng)目亟需跟進(jìn)教學(xué)管理、提供教學(xué)內(nèi)容、教師培訓(xùn)等服務(wù)內(nèi)容。教育是特殊的行業(yè)，目前實(shí)施的項(xiàng)目還未充分體現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的特點(diǎn)。
國(guó)內(nèi)主要采用PPP模式實(shí)施的教育類(lèi)項(xiàng)目主要集中在幼兒園和中小學(xué)，我國(guó)雖已全面實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育，但基礎(chǔ)教育不平衡的問(wèn)題依然突出，這種失衡的局面不僅僅在于教育設(shè)施設(shè)備、后勤設(shè)施等硬件上，教育質(zhì)量的差距更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于硬件的差距，大規(guī)模、大幅度提升經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的教育質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)方面的運(yùn)用已較為成熟，但能否輸出高質(zhì)量的公共服務(wù)很大程度上還有賴(lài)于教育質(zhì)量的提升，如何引入先進(jìn)教育理念和管理手段的社會(huì)資本促進(jìn)教育服務(wù)的供給側(cè)升級(jí)改革，這才是教育行業(yè)采用PPP模式的初心。
三、教育行業(yè)PPP前景
PPP模式在其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域成功運(yùn)用，一定程度上也推動(dòng)了PPP模式在教育行業(yè)的運(yùn)用和發(fā)展，教育領(lǐng)域PPP應(yīng)用案例越來(lái)越多，如前所述目前教育行業(yè)PPP項(xiàng)目占比較低，有很大的發(fā)展空間，對(duì)于PPP的需求會(huì)越來(lái)較大，其前景也會(huì)越來(lái)越廣闊。
教育類(lèi)項(xiàng)目引入PPP模式能帶來(lái)諸多好處，這是由政府或市場(chǎng)獨(dú)立承擔(dān)時(shí)所不能提供的：
(1)教育類(lèi)項(xiàng)目投入金額大，且投入資金主要集中在前期，會(huì)對(duì)政府財(cái)政造成較大壓力，而采用PPP模式可以幫助政府平滑財(cái)政支出，緩解中短期財(cái)政支出壓力;
(2)政府可以采取競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)的方式，向具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，提升最終輸出的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量;
(3)PPP模式有利于打破教育行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)整個(gè)行業(yè)的活力和創(chuàng)造力。企業(yè)通過(guò)良性的競(jìng)爭(zhēng)，可以進(jìn)入一個(gè)更廣闊的市場(chǎng)，通過(guò)PPP合同可以獲得穩(wěn)定的長(zhǎng)期收入，而政府則由過(guò)往運(yùn)動(dòng)員和裁判員雙重身份轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者和合作者，并通過(guò)績(jī)效付費(fèi)，明確政府和企業(yè)各自的分工，各司其職。
綜上，PPP模式在教育行業(yè)存在廣闊的發(fā)展空間，相關(guān)項(xiàng)目也可以進(jìn)行多種運(yùn)作方式的嘗試。
教育類(lèi)PPP項(xiàng)目可細(xì)分為幼兒教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育，各領(lǐng)域發(fā)展情況如下：
幼教投入長(zhǎng)期不足，2013年教育經(jīng)費(fèi)投入中幼教僅占3.5%，對(duì)應(yīng)小學(xué)31%、中學(xué)30%、高等教育20%;三年毛入園率由2009年的50.9%大幅提升至2014年的70.5%，但相比小學(xué)階段高達(dá)103.8%的毛入學(xué)率，入園難依然嚴(yán)峻，因此，幼教領(lǐng)域的教育需求較大，亟需發(fā)展。
2014年我國(guó)小學(xué)凈入學(xué)率為99.8%、初中毛入學(xué)率為103.5%，普及率高于高收入國(guó)家平均水平。高中階段教育毛入學(xué)率為86.5%，高于中高收入國(guó)家平均水平。高等教育毛入學(xué)率為37.5%，超過(guò)中高收入國(guó)家平均水平。主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口人均受教育年限進(jìn)一步提高，其中受過(guò)高等教育的比例達(dá)15.83%。
國(guó)家現(xiàn)全面推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大力改善義務(wù)教育薄弱學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)條件，縮小校際差距;并全面推行免試就近入學(xué)，治理“擇校熱”。2014年初中畢業(yè)生升學(xué)率達(dá)95.1%，比2009年提高9.8個(gè)百分點(diǎn);高中階段毛入學(xué)率達(dá)86.5%，比2009年提高7.3個(gè)百分點(diǎn)。因此，義務(wù)教育的發(fā)展特別是在基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的發(fā)展是未來(lái)重點(diǎn)推進(jìn)的方向之一。
高等教育的投資較少，資金規(guī)模要求高，目前主要由政府主導(dǎo)，新增設(shè)了377所普通高校，其中，中西部255所，占比67.6%。
2014年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》開(kāi)始全面部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系。隨后《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014-2020年)》對(duì)現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建的框架、目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了具體的規(guī)劃。
職業(yè)教育近年發(fā)展較快，一方面落后產(chǎn)能將被淘汰整合，職工轉(zhuǎn)崗與再就業(yè)需求將大大刺激職業(yè)培訓(xùn)市場(chǎng);另一方面產(chǎn)業(yè)升級(jí)，對(duì)高技能人才的需求進(jìn)一步擴(kuò)大，目前我國(guó)高技能人才僅占5%，供需錯(cuò)配嚴(yán)重。因此，職業(yè)教育的發(fā)展將大有可為。
四、相關(guān)建議
鑒于國(guó)外教育類(lèi)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)及國(guó)內(nèi)教育PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀，筆者建議教育類(lèi)PPP項(xiàng)目提供的服務(wù)內(nèi)容從傳統(tǒng)的非核心領(lǐng)域向核心的教育服務(wù)擴(kuò)展，引入社會(huì)資本的專(zhuān)長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)改善公共教育。同時(shí)，不同供給方之間的競(jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)所提供的服務(wù)質(zhì)量的改善和成本的降低，且當(dāng)同一社會(huì)資本為多個(gè)不同學(xué)校提供服務(wù)時(shí)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。筆者認(rèn)為PPP模式在教育行業(yè)的應(yīng)用需要從以下兩面入手:
(1)政府教育職能的轉(zhuǎn)變。
教育長(zhǎng)期以來(lái)采用政府包辦的方式，這在特定的歷史時(shí)期是有其合理性的。在未來(lái)，教育行業(yè)將朝著高效化、多樣化、品質(zhì)化發(fā)展，政府應(yīng)站在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的角度，進(jìn)一步加大教育行業(yè)引入社會(huì)資本的舉措，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供應(yīng)的物有所值。地方教育主管部門(mén)應(yīng)提高行業(yè)管理效能，聚焦教育服務(wù)保障方面，在教育服務(wù)供應(yīng)及采購(gòu)方面，建議嘗試率先在部分公立學(xué)校試點(diǎn)讓渡一部分教育職能給社會(huì)資本，如教學(xué)改進(jìn)、課程咨詢(xún)?cè)u(píng)估等，進(jìn)行漸進(jìn)式的發(fā)展。在合作層面也建議教育類(lèi)PPP項(xiàng)目合作期限應(yīng)足夠長(zhǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)資本長(zhǎng)期投資關(guān)注教育事業(yè)，合作期限過(guò)短，社會(huì)資本沒(méi)有足夠時(shí)間去提高學(xué)校管理的績(jī)效，不利于發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)。
(2)社會(huì)資本方積極參與。
借鑒英國(guó)PFI的經(jīng)驗(yàn)，政府所做的只是提出標(biāo)準(zhǔn)，政府不提方案，由社會(huì)資本會(huì)提出書(shū)面實(shí)施方案，包括融資、設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)方案等;政府拿到這些方案后再組織審議和評(píng)定，選出中意的方案。這樣政府不但能夠轉(zhuǎn)移更多的風(fēng)險(xiǎn)，也能夠發(fā)揮社會(huì)資本在項(xiàng)目上的創(chuàng)新作用，提高社會(huì)資本的積極性;更重要的是，通過(guò)社會(huì)資本自己設(shè)計(jì)和提出方案，社會(huì)資本能夠發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，最大程度實(shí)現(xiàn)物有所值。財(cái)政部財(cái)金[2016]92號(hào)也明確“社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的，由社會(huì)資本方編制項(xiàng)目實(shí)施方案”，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目、編制實(shí)施方案。從我國(guó)民辦教育的發(fā)展情況看，社會(huì)資本對(duì)于介入教育行業(yè)的積極性較大，社會(huì)資本可以充分結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)采用自提實(shí)施方案的創(chuàng)新機(jī)制參與具體項(xiàng)目。另外，社會(huì)資本應(yīng)從重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮在運(yùn)營(yíng)方面優(yōu)勢(shì)，資本方也可同專(zhuān)業(yè)的教育運(yùn)營(yíng)服務(wù)商構(gòu)建社會(huì)資本聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)積極參與PPP項(xiàng)目。
